Concepto 2018IE20731 de 2018 SDHBOG
CONCEPTO 2018IE20731 DE 2018
(agosto 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SECRETARIA HACIENDA DE BOGOTÁ
Bogotá, D. C.
Doctor
XXXXXXXXXXXX
Tesorero Distrital
SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA
KR XX XX XX P. 1
NIT XXXXXXXXXX
Ciudad
CONCEPTO
| Radicado | 2018IE13610 |
| Tema | Tributario y tesorería |
| Descriptores | Devoluciones y/o compensaciones por pagos en exceso o de lo no debido. Competencias |
| Problema jurídico | ¿Qué dependencia de la SDH debe gestionar la devolución de los saldos a favor de los contribuyentes de impuestos distritales por pagos en exceso o pagos de no lo debido, cuando no se reclama o cuando se presenta rechazo de la orden de pago? |
| Fuentes formales | Artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993; artículo 862 del Estatuto Tributario Nacional; Decreto 714 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital); Decreto Distrital 807 de 1993 y Decreto Distrital 216 de 2017 |
IDENTIFICACIÓN DE LA CONSULTA:
El Tesorero Distrital solicita a la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, concepto con carácter prevalente, respecto a Los siguientes interrogantes:
1. ¿El titular de la Jefatura de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá - SDH, para el caso particular de las devoluciones tributarías, ostenta la calidad de ordenador del pago (no ordenador del gasto), teniendo en cuenta que los saldos a favor del contribuyente por pagos en exceso o de lo no debido no constituyen un gasto, sino que disminuyen el ingreso ejecutado, aunado a que es dicho servidor público quien mediante acto administrativo ordena la devolución a favor de un tercero?
2. En el marco de la normatividad vigente ¿A quién le corresponde efectuar el seguimiento de las órdenes de pago (en este caso particular denominada Orden de Devolución Tributaría - ODV), realizar la aclaración oportuna de los rechazos y en consecuencia ordenar el reenvío de las órdenes de pago - ODV rechazados?
3. En los casos de rechazos de pagos de órdenes de devolución tributarias ¿es correcto que el jefe de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones - DIB - SDH, limite o acote su competencia como ordenador del pago, según la forma de pago ordenada para la devolución tributaria y la causal de rechazo, para efecto de solicitar el reenvío de las órdenes de pago -ODV rechazadas?
4. Para el caso de pagos ordenados con forma de pago “Ventanilla”, tanto para las devoluciones tributarías como demás documentos que ordenan pago, la DDT aspira a modificar el convenio celebrado con la entidad financiera, en el sentido de ampliar de 6 a 30 días calendario, el tiempo permitido para que el beneficiario del pago los reclame, evitando el desgaste operativo causado por la no comparecencia del beneficiario del pago, quien deja vencer el término para reclamar la devolución y genera así un rechazo del pago. Bajo este contexto, ¿es posible que para esta modalidad de pago en “Ventanilla” se limite la competencia para ordenar, preparar y ejecutar el pago a un único envío y que, en caso de ser rechazado el pago por la entidad financiera por no ser reclamados los recursos, ¿la DDT pueda proceder de manera inmediata a constituir un depósito judicial a favor del beneficiario del pago?
5. Finalmente, agradecemos confirmar si se encuentra vigente el concepto DJ No. 20141E8185 del 4/02/2014, e informar si a la fecha dicho despacho ha emitido otros conceptos respecto del mismo tema.
ANTECEDENTES:
1. Dirección Distrital de Tesorería
En la solicitud de concepto elevada a esta Dirección, la Dirección Distrital de Tesorería manifiesta que las órdenes de pago por concepto de devoluciones tributarias, por pagos en exceso o pagos de no lo debido deben ser reconocidas y ordenadas por la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección Distrital de Impuestos, mediante la expedición de un acto administrativo en respuesta a una solicitud de devolución y/o compensación, conforme a las funciones establecidas en el artículo 36 del Decreto Distrital 601 de 2014 y la Resolución SDH- 101 de 2015, expedida por esta entidad.
Señala que al momento de radicar una solicitud de devolución y/o compensación, el solicitante debe informar si tiene o no cuenta bancaria para efectos del recibo de los recursos, información que tiene en cuenta la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la DIB al elaborar y radicar la orden de pago de devolución tributaria ODV en el aplicativo Operación y Gestión de Tesorería - OPGET.
Igualmente, existen devoluciones tributarias ordenadas por autoridad judicial, que se tramitan mediante la orden de pago de la devolución tributaria que tienen como medio de pago el cheque.
Según lo informado por la Dirección Distrital de Tesorería, los pagos por concepto de devoluciones tributarias pueden ser objeto de rechazos por las siguientes causas:
- Para devoluciones ordenadas mediante “Abono en Cuenta” las causales de rechazo pueden ser: Cuenta inválida, cuenta errada, cuenta no activa, entre otras.
- Para devoluciones ordenadas mediante “Pago en Ventanilla” de entidad financiera, la causal de rechazo se presenta porque el beneficiario no acude a reclamar sus recursos dentro del término establecido para tal fin, según convenio suscrito por la Dirección Distrital de Tesorería con la entidad financiera.
- Para devoluciones mediante “Cheque”, para esta modalidad de pago no se configura el rechazo, pero si puede presentarse la necesidad de restituir un cheque por error de la información suministrada para la elaboración del giro.
A través de la Circular DDT- 4 de 2018, la Dirección Distrital de Tesorería indicó a las dependencias o entidades ordenadoras del pago, los lineamientos, en caso de rechazos en el trámite de solicitud de anulación de documentos que ordenaron pago y/o reenvío de pagos rechazados, procedimiento transitorio mientras se implementaba el "Módulo de Anulaciones y Reenvíos Vía Web”, desde el 1 de abril de 2018.
Mediante el "Módulo de Anulaciones y Reenvíos Vía Web”, establecido por la DDT se ha dotado a todas las dependencias y entidades ordenadoras de pagos con un medio tecnológico con seguridad y control, que facilita y simplifica el trámite de anulaciones y reenvío de pagos, toda vez que éstos se surten en línea, fortaleciendo así la gestión integral de tesorería distrital a cargo de la mencionada dependencia. Afirma que las entidades ordenadoras de pagos han reconocido los beneficios de la nueva herramienta, que disminuye su carga operativa en relación con la ordenación de la anulación y del reenvío de los pagos.
Agrega que cuando se presenta uno de los casos de rechazo, el usuario solicitante de la devolución tributaria queda en espera del reproceso a cargo del ordenador del pago de la respectiva orden de pago de la devolución, para subsanar los hechos que dieron lugar al rechazo.
Para el caso de la Dirección Distrital de Impuestos, la Oficina de Cuentas Corrientes venía tramitando los respectivos reenvíos de órdenes de devoluciones tributarias que se realizaron por abono en cuenta utilizando los formatos de solicitud de devolución establecidos por la DDT, entre otras, en la Circular DDT-4 de 2018 hasta el 31-03-2018. A partir del 1-04-2018, fecha desde la cual es obligatorio el uso del “Módulo de Anulaciones y Reenvíos Vía Web”, la Oficina de Cuentas Corrientes - DIB suspendió el reenvío de todos los rechazos que se seguían presentando, decisión que fue informada por parte de la DIB mediante memorando 2018IE13251 del 29 de mayo de 2018, suscrito por el Subdirector de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes - DIB, en el cual se expone el criterio de esa dependencia.
Por último, manifiesta que con ocasión de la decisión de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones - DIB de suspender el reenvío de todos los rechazos, se ha producido una acumulación de solicitudes de devolución impagadas y sin solución, que ya afectan a cerca de 70 beneficiarios de pago, quienes empiezan a acudir a derechos de petición y otras modalidades de reclamación.
2. Dirección Distrital de Impuestos
La Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la Dirección Distrital de Impuestos, mediante memorando interno(1), dirigido a la Subdirectora de Operación Financiera de la Dirección Distrital de Tesorería, manifiesta que el contenido y aplicación de las políticas fijadas en las Circulares 06 y 15 del 5 de julio y 29 de noviembre de 2016, denota una percepción errada sobre la calidad de ordenador del gasto de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones y genera reprocesos que afectan de manera directa el cumplimiento de las funciones del área de gestión, en ese sentido, trae a colación lo preceptuado en los artículos 161 del Decreto Ley 1421 de 1993; 146 del Decreto Distrital 807 de 1993; 853 del Estatuto Tributario Nacional; 17 y 36 del Decreto Distrital 601 de 2014; y en especial el pronunciamiento de la Dirección Jurídica de la entidad en concepto 2014IE8185 del 2 de abril de 2014.
Refiere que en dicha oportunidad el área jurídica señaló que la función ordenadora del gasto está reservada al representante legal de una entidad con autonomía administrativa, financiera o presupuesta!, a fin de que en ejercicio de la capacidad jurídica reconocida legal y reglamentariamente, comprometa los recursos y disponga del gasto y que al interior de la SDH el ordenador del gasto es la Secretaria Distrital de Hacienda, quien puede delegar sus funciones para la celebración de contratos y de ordenador del gasto.
En lo que respecta a la Oficina de Cuentas Corrientes, perteneciente a la estructura funcional de la DIB, dicho concepto determinó que la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones carece de la función de ordenador del gasto, toda vez que, su competencia legal y funcional está enmarcada, a la emisión y suscripción de los actos administrativos que ordenan, rechazan o niegan ¡a devolución de saldos a favor de los contribuyentes por pagos en exceso y/o pago de lo no debido de obligaciones y o sanciones tributarias, correspondiéndole a la Dirección Distrital de Tesorería efectuar la disposición y giro de los recursos que correspondan, acorde con las ordenes de devolución emitidas por la Oficina de Cuentas Corrientes y devoluciones.
Infiere que las órdenes de devolución de ingresos tributarios adelantadas en cumplimiento del procedimiento establecido no constituyen un gasto, quedando a cargo de la Dirección Distrital de Tesorería la disposición y giro de los recursos que correspondan, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto Distrital 216 de 2017. En ese orden de ideas, reitera que las órdenes de devolución no han de ser catalogadas como órdenes de gasto, sino que deben ser registradas como menores valores del recaudo en el período en que se pague o abonen en cuenta.
Acude nuevamente al concepto de la Dirección Jurídica ya señalado(2), para precisar que hasta tanto no se realice la entrega del dinero ordenado en el acto administrativo de devolución de saldos a favor por pagos en exceso y/o de lo no debido, la obligación sigue pendiente y que en el caso de los “rechazos de pagos” por ventanilla deja claro que en ningún momento existen datos del contribuyente para volver a hacer reenvíos, por tanto, considera es un tema netamente de operatividad de la Dirección Distrital de Tesorería frente al cómo se hacen los pagos.
En cuanto a los abonos en cuenta, dice que afecta la Oficina de Cuentas Corrientes al producir una operatividad desmedida, derivada de la cantidad de órdenes de devolución radicadas diariamente ante la Dirección Distrital de Tesorería, respecto de las cuales se puede causar un rechazo que, en determinados casos, puede originar una actuación del contribuyente ante los entes de control y despachos judiciales. Precisa que la Resolución que ordena una devolución es un acto administrativo que goza de presunción de validez y constituye un título ejecutivo que puede ser exigible en cualquier momento por su beneficiario, hasta tanto no prescriban los efectos legales de su contenido.
Concluye informando que desde la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la Dirección Distrital de Impuestos no se seguirá radicando mes a mes el formato establecido por la Dirección de Tesorería para la anulación de órdenes incursas en rechazo de pago y en consecuencia solicita la modificación de las Circulares 06 y 15 de 2016, para que no se generen las afectaciones acá comentadas y a fin de dar aplicación a lo ordenado en la Resolución SDH-243 de 9 de junio de 2016 que no desarrolla lo pertinente al rechazo de pagos y para compaginar los procedimientos de las dos dependencias se convoque a esa área de gestión, a fin de fijar un procedimiento óptimo para el contribuyente y de bajo impacto operativo.
CONSIDERACIONES:
De conformidad con lo establecido en los artículos 69 y 72 del Decreto Distrital 601 de 2014, es función de la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, establecer las directrices para fomentar la unidad doctrinal en la aplicación e interpretación de normas relacionadas con la Hacienda Pública, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico vigente. Así mismo, le corresponde absolver consultas y prestar asistencia jurídica en asuntos relacionados con temas de tesorería, presupuesto, impuestos, contabilidad, crédito público, entre otros temas.
Para resolver las preguntas formuladas se considera pertinente referirnos en primer lugar a la definición de ordenación de gasto y de pago y a la relación de estos dos conceptos con la figura de la devolución tributaria, pues en los antecedentes se hace referencia a estas figuras de manera equivoca, como se mostrará más adelante.
1. Las devoluciones tributarias en el marco orgánico presupuestal del Distrito Capital
El Decreto 714 de 1996, “Por el cual se compilan el Acuerdo 24 de 1995 y Acuerdo 20 de 1996 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital”, determina que el presupuesto de rentas e ingresos y el presupuesto de gasto son dos de ¡os componentes fundamentales del Presupuesto Anual del Distrito Capital:
ARTÍCULO 15o. De la Composición del Presupuesto. El Presupuesto Anual del Distrito Capital se compone de las siguientes partes:
a) El Presupuesto de Rentas e Ingresos. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las transferencias, las contribuciones parafiscales y los recursos de capital de la Administración Central y de los Establecimientos Públicos Distritales.
b) El Presupuesto de Gastos. Incluirá la totalidad de las apropiaciones para el Concejo Distrital, la Personería Distrital, la Contraloría Distrital, la Veeduría Distrital, las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos Distritales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión.
c) Las Disposiciones Generales. Corresponde a las normas que se expiden en cada vigencia fiscal, tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto dentro del mismo período. (Acuerdo 24 de 1995, art. 130 )
Como complemento de las regías presupuéstales anteriores, el mismo estatuto orgánico del presupuesto distrital define lo que se entiende por ejecución activa (recaudo de rentas) y ejecución pasiva (adquisición de compromisos y ordenación de gastos)
“ARTÍCULO 59o- De la Ejecución Activa. Corresponde a la Secretaría de Hacienda Distrital efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del Presupuesto Anual del Distrito Capital, por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de las Entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto. Se exceptúan los recursos que son recaudados directamente por los Establecimientos Públicos del orden Distrital.
ARTÍCULO 60o.- De la Ejecución Pasiva. La ejecución pasiva del presupuesto se realizará mediante la adquisición de compromisos y ordenación de gastos que cumplan los requisitos señalados en las disposiciones vigentes. La ordenación de gastos conlleva la ordenación del pago.”
En este marco, es importante precisar que las devoluciones tributarías se originan cuando un tercero considera que pagó más de lo realmente debido o que pagó sin estar obligado a ello, desde el punto de vista tributario.
En este orden de ideas, las devoluciones tributarias, las devoluciones tributarias no tienen relación jurídica con la ejecución pasiva del presupuesto, puesto que cuando se ordena la devolución de un recurso tributario no se está ni ordenando gasto, ni ordenando pago, en los términos orgánico presupuéstales que se han mencionado.
Por esta razón, en el Decreto 216 de 2017, reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto:
Artículo 8o. Pagos, compensaciones y devoluciones. Las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital y Fondos de Desarrollo Local remitirán a la Dirección Distrital de Tesorería las órdenes de pago, órdenes de tesorería, relaciones de autorización, así como las devoluciones y las compensaciones, los pagos asociados, los descuentos de ley, las liquidaciones y los pagos de carácter tributario y demás obligaciones que requieran ser giradas o legalizadas a través de la Cuenta Única Distrital, estableciendo para ello las fuentes de financiación, según sea el caso, mediante los mecanismos que para el efecto establezca la Dirección Distrital de Tesorería. (...)
Parágrafo 3o. Las devoluciones y/o compensaciones de los saldos a favor que se reconozcan por pagos con exceso o de lo no debido se registrarán corno un menor valor del recaudo en el período en que se paguen o abonen en cuenta. (Negrilla fuera del texto)
Por lo anterior, tal como se había concluido en el pronunciamiento de la Dirección Jurídica en el Concepto 2014IE8185 del 2 de abril de 2014, las devoluciones tributarias no afectan la ejecución del presupuesto de gastos del Distrito puesto que no constituyen un gasto es una devolución de un recurso no propio del Distrito.
En este sentido, como ya se ha sostenido, no puede asimilarse la orden de devolución con una orden de pago que sí afecta el gasto público.
A continuación, nos referiremos a las competencias de las Direcciones Distritales de Tesorería e Impuestos, frente a las solicitudes de devoluciones y/o compensaciones por pagos en exceso o de lo no debido, provenientes de los contribuyentes de los impuestos distritales.
2. Competencia legal y funcional para ordenar la devolución de saldos y/o compensaciones a favor de los contribuyentes por pagos en exceso y/o pagos de lo no debido por concepto de impuestos distritales.
De conformidad con lo establecido en el artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993, corresponde a la Administración Tributaría, la gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro de los tributos distritales.
Por su parte, el Decreto Distrital 807 de 1993(3), regula expresamente lo relacionado con ¡as devoluciones tributarias, en los siguientes términos:
“Artículo 144o.- Devolución de Saldos a Favor. Los contribuyentes de los tributos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, podrán solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en las declaraciones, en pagos en exceso o de lo no debido, de conformidad con el trámite señalado en los artículos siguientes.”
“Artículo 146o- Competencia Funcional de Devoluciones. Corresponde a la Dirección Distrital de Impuestos a través del jefe de la dependencia de recaudo, ejercer las competencias funcionales consagradas en el artículo 853 del Estatuto Tributario Nacional(4).
Los funcionarios de dichas dependencias, previamente autorizados o comisionados por el jefe de recaudo, tendrán competencia para adelantar las actuaciones contempladas en el inciso 2 de dicho artículo”.
En el mismo sentido, según el artículo 17 del Decreto Distrital 601 de 2014(5), corresponde al Despacho del Director de Impuestos de Bogotá, entre otras funciones: (...)
c. Dirigir y controlar los procesos administrativos de Planeación e inteligencia tributaría, recaudo, determinación, liquidación, discusión, cobro, devolución y servicio al contribuyente, de los impuestos distritales...'' (Negrilla fuera de texto)
Por su parte, el artículo 36 del mismo Decreto Distrital 601 de 2014 establece entre otras funciones de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones: (...)
a. Establecer, en coordinación con la Oficina de Inteligencia Tributaría, las lógicas de control y servicio para la administración de la cuenta corriente y la gestión de los procesos de compensación y devolución por pago de lo no debido o pago en exceso de los impuestos distritales competencia de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, de acuerdo con los lineamientos del modelo de gestión. (...)
h. Proferir los actos administrativos respectivos, y/o asignar su expedición, conforme la normativa legal vigente. (...)
j. Diseñar y proponer soluciones y servicios dirigidos a mejorar los procesos de compensación y devolución competencia de la oficina...” (Negrilla fuera de texto).
Dentro del marco normativo expuesto, se concluye que corresponde a la DIB dirigir y controlar, entre otros, el proceso de devolución y servicio al contribuyente, de los impuestos distritales con base en los principios constitucionales de eficiencia, progresividad y equidad.
Por su parte, corresponde a la Oficina de Cuentas Corrientes de la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la DIB, la gestión de los procesos de compensación y devolución por pago de lo no debido o pago en exceso de los impuestos distritales; la expedición de los actos administrativos que ordenan, rechazan o niegan la devolución de saldos a favor de los contribuyentes; así como diseñar y proponer soluciones y servicios dirigidos a mejorar los procesos de compensación y devolución competencia de la oficina.
3. Dependencia del giro de recursos por parte de la Tesorería Distrital de la orden de devolución tributaria.
En desarrollo del Principio presupuestal de Unidad de Caja y de la Cuenta Única Distrital, previstos en el literal e) del artículo 13 y el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, Decreto 714 de 1996, respectivamente, todo giro de la Tesorería Distrital debe estar amparado en una orden de pago o giro, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto Distrital 216 de 2017, “Por el cual se reglamenta el Decreto 714 de 1996. Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital y se dictan otras disposiciones”.
“Artículo 8o. Pagos, compensaciones y devoluciones. Las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital y Fondos de Desarrollo Local remitirán a la Dirección Distrital de Tesorería las órdenes de pago, órdenes de tesorería, relaciones de autorización, así como las devoluciones y las compensaciones, los pagos asociados, los descuentos de ley, las liquidaciones y los pagos de carácter tributario y demás obligaciones que requieran ser giradas o legalizadas a través de la Cuenta Única Distrital, estableciendo para ello las fuentes de financiación, según sea el caso, mediante los mecanismos que para el efecto establezca la Dirección Distrital de Tesorería.
La Dirección Distrital de Tesorería efectuará la disposición y giro de los recursos que correspondan al inciso anterior, según la respectiva orden o instrucción recibida mediante diligenciamiento y aprobación en el Sistema de Información que para el efecto se establezca y su suscripción por parte del ordenador del gasto y el responsable de presupuesto de la respectiva entidad o unidad ejecutora, quienes serán los responsables de la legalidad de los citados gastos.
Los servidores públicos que suscriban las órdenes de pago y las órdenes de devolución deberán registrar sus firmas en la Dirección Distrital de Tesorería. En caso de modificación del registro de los funcionarios, la respectiva entidad responsable deberá informarlo y actualizar las firmas correspondientes en la Dirección Distrital de Tesorería, de acuerdo con los procedimientos que se establezcan.
Parágrafo 1o. Es responsabilidad de las entidades mencionadas en el artículo anterior el seguimiento y control de las órdenes de pago, órdenes de tesorería y relaciones de autorización radicadas en la Dirección Distrital de Tesorería, así como la aclaración oportuna de los rechazos que se presenten.
Parágrafo 2o. La responsabilidad y legalidad de las devoluciones autorizadas por la Secretaría Distrital de Hacienda estarán a cargo de las dependencias que las autoricen, con las firmas de los funcionarios delegados para este fin, sujetos al procedimiento establecido por la Dirección Distrital de Tesorería.
Las devoluciones realizadas por la Secretaría Distrital de Hacienda, ordenadas por otras entidades distritales, se harán bajo la responsabilidad exclusiva de las entidades, fondos o dependencias que las ordenen con la firma de los funcionarios competentes. La Dirección Distrital de Tesorería efectuará la disposición y giro de los recursos de conformidad con la respectiva orden recibida de las entidades ordenadoras del giro.
Parágrafo 3o. Las devoluciones y/o compensaciones de los saldos a favor que se reconozcan por pagos con exceso o de lo no debido se registrarán como un menor valor del recaudo en el período en que se paguen o abonen en cuenta.
Parágrafo 4o. El (la) Tesorero (a) Distrital establecerá los procedimientos, plazos, formatos y requisitos necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo en relación con las devoluciones, compensaciones y la función de pagos." (Negrilla fuera de texto).
Desde el punto de vista funcional, el artículo 45 del Decreto Distrital 601 de 2014 establece que corresponde a la Subdirección de Operación Financiera, entre otras funciones: (...)
En ese orden de ideas, a la luz de lo establecido en el artículo 8o del Decreto Distrital 216 de 2017, corresponde a la Dirección Distrital de Tesorería, disponer y girar los recursos, de acuerdo con la orden de devolución tributaria ODV, emitida por la Oficina de Cuentas Comentes y Devoluciones de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá - DIB.
Como se observa en la norma transcrita, artículo 8o del Decreto Distrital 216 de 2017, la responsabilidad sobre la legalidad de las devoluciones autorizadas, el seguimiento y control a las órdenes radicadas en la Dirección Distrital de Tesorería, así como la aclaración oportuna de los rechazos que se presenten, están a cargo de las dependencias que las ordenen, en este caso, la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá - DIB.
4. Mecanismos de pago electrónico en la Nación y Política de pagos por medios electrónicos en el Distrito Capital.
A continuación se mostrará el régimen normativo de los pagos que se llevan a cabo con recursos del Presupuesto General de la Nación y el régimen jurídico de los pagos que se llevan a cabo con recursos del Presupuesto General del Distrito Capital.
4.1 Pagos electrónicos en la Nación -devoluciones tributarías-
El estatuto Tributario Nacional prevé tres mecanismos para que efectivizar las devoluciones tributarias, el cheque, el título o el giro.
“ARTICULO 862. MECANISMOS PARA EFECTUAR LA DEVOLUCIÓN. <Artículo modificado por el artículo 32 de la Ley 1430 de 2010. El nuevo texto es el siguientes La devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro. La administración tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor superiores a un mil (1.000 UVT) mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales solo servirán para cancelar impuestos o derechos administrados por las Direcciones de Impuestos y de Aduanas dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición.
El valor de los títulos emitidos en cada año, no podrá exceder del diez por ciento (10%) del valor de los recaudos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales respecto al año anterior; se expedirán a nombre del beneficiario de la devolución y serán negociables.”
Como consecuencia de lo anterior, el artículo 2.9.1.2.1 del Decreto 1068 de 2015 - Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, establece que las entidades y órganos ejecutores del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación “...efectuarán el pago de sus obligaciones a través de dicho aplicativo con abono a una cuenta bancaría previamente registrada y validada en el mismo. En los casos que expresamente determine el Comité Operativo y de Seguridad del SIIF Nación, el pago se efectuará a través de la pagaduría de la Entidad". (Negrilla fuera de texto).
4.2 Devoluciones en el Distrito Capital
De manera similar a lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional, el artículo 153 del Decreto Distrital 807 de 1993 establece que “La devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro.”
En este marco, la política de pagos electrónicos con recursos del Tesoro Distrital se adoptó mediante Resolución SDH-243 de 2016(6) que en su artículo 1o dispuso:
“Artículo 1. Adóptese la política de pagos electrónicos con recursos del Tesoro Distrital, por virtud de la cual, a partir del primero (1) de julio de 2016, todos los pagos a proveedores, las devoluciones tributarias y no tributarias y los pagos de la nómina distrital que realiza la Dirección Distrital de Tesorería se efectuarán exclusivamente por medio de abono a una cuenta bancaría previamente registrada u otros medios electrónicos de pago definidos por esa Dirección”. Negrilla fuera de texto.
Las únicas excepciones a la regla general de pagos mediante abono en cuenta bancaria estipulada en el artículo 1o de la resolución en mención, se encuentran previstas en los parágrafos 1o y 2o del mismo artículo, según los cuales sólo se podrán efectuar pagos con cheque, como medio de pago de contingencias, para cumplir con orden emitida por juez u otra autoridad, en los casos excepcionales autorizados por la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda y para los pagos de nómina a los servidores públicos distritales que manifiesten no poseer cuenta bancaria, mientras se implementan mecanismos financieros para traspasar los recursos y ponerlos a disposición de los beneficiarios de los pagos.
Según lo expresado en la parte considerativa de la citada resolución, “los pagos electrónicos hacen parte de las estrategias de bancarización tendientes a democratizar en el Distrito Capital las oportunidades económicas de los ciudadanos y a formalizar la economía”. De igual forma, señala que la política de pagos electrónicos permitirá mejorar significativamente la capacidad y la calidad del servicio a los usuarios que reciben sus pagos por medio electrónico, mediante abonos en sus cuentas bancarias, logrando “la disminución de la carga operativa, la simplificación de trámites y el ahorro de tiempo en que el tercero puede recibir su dinero en debida comodidad, seguridad y fiabilidad".
En ese orden de ideas, conforme a la política de pagos electrónicos, a partir del 1o de julio de 2016, todas las devoluciones tributarías se efectuarán exclusivamente por medio de abono en cuenta bancaria previamente registrada u otros medios electrónicos de pago definidos por la Dirección Distrital de Tesorería. Por consiguiente, dada su finalidad, la Resolución SDH-243 de 2016 no contempla de manera alguna, el mecanismo de “pago por ventanilla”.
La Circular 015 de 29 de noviembre de 2016, expedida por la Dirección Distrital de Tesorería estableció un mecanismo adicional, para efectivizar las devoluciones tributarias, cuando las personas naturales manifiesten no poseer cuentas bancarías.
“Concepto de nómina (Relaciones de Autorización) y Ordenes de Devolución.
A partir del 1o de diciembre de 2016, las entidades distritales cuyos pagos se realizan a través de la Dirección Distrital de Tesorería tendrán habilitada en el aplicativo de información OPGET una nueva de forma de pago denominada “Pago Ventanilla -V'' la cual debe ser seleccionada únicamente cuando el beneficiario del pago sea una persona natural que manifieste no poseer cuenta bancaria.
Esta forma de pago le permitirá al beneficiario del pago presentarse ante una ventanilla en cualquiera de las oficinas o sucursales de Bancolombia a nivel nacional y retirar sus recursos en efectivo"
En la actualidad se encuentra vigente el convenio suscrito entre la Secretaría Distrital de Hacienda y el Banco de Colombia, el 30 de junio de 1998 "para el pago de Proveedores y Contratistas del Distrito Capital vía electrónica. Según lo estipulado en la cláusula PRIMERA del otrosí al Anexo de Comisiones por la Prestación de Servicios Bancarios del 2 de octubre de 2017, el término durante el cual los recursos estarían disponibles para su pago por ventanilla antes de ser anulado sería de seis (6) días.
A través del otrosí No. 2 al Anexo de Comisiones por la Prestación de Servicios Bancarios- Convenio para el pago de Proveedores y Contratistas del Distrito Capital, suscrito el 21 de junio de 2018 entre la Secretaría Distrital de Hacienda y el Banco de Colombia, se amplió el término para reclamar el pago en ventanilla a treinta (30) días calendario.
En este sentido, si bien las competencias de la Direcciones Distritales de Tesorería e Impuestos en relación con las devoluciones tributarias, en principio están claramente establecidas en las disposiciones citadas con anterioridad, en aras de una mejor comprensión de la controversia planteada por la DDT, la Subdirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda indagó con la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la Dirección Distrital de Impuestos, sobre el procedimiento de devolución, y las circunstancias que dan origen al rechazo de una orden de devolución, oportunidad en la cual se precisó que los rechazos que motivaron la controversia con la DDT son aquellos generados precisamente "sobre dineros pagaderos en las ventanillas” de las entidades financieras con quienes se tiene suscrito el convenio, los cuales están sujetos a su retiro por parte de los destinatarios de ¡os actos administrativos de carácter particular, dentro de un término no superior a treinta (30) días calendario.
La Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la DIB enfatizó en que esta causal de rechazo obedece a que el contribuyente beneficiado con la decisión de la Administración Tributaria Distrital no acudía a la entidad financiera a reclamar los recursos dentro de los seis (6) días calendario, previstos para ello(7), es decir, que el rechazo sería atribuidle a la inactividad del contribuyente, más no por la existencia de errores de información en la identificación del beneficiario de la devolución o por fallas en el proceso de notificación del acto administrativo correspondiente, por lo que insiste que habiéndose emitido la orden de devolución por parte de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones, la generación del rechazo por el mero transcurso del tiempo no debe derivar en el desarrollo de operaciones o reenvío de órdenes de devolución.
En consecuencia, sugiere que la no comparecencia del beneficiario al Banco a reclamar la suma a su favor sea excluida dentro de las causales de rechazo de la orden de devolución.
En este contexto, este Despacho entiende que el pago por Ventanilla es un mecanismo excepcional para realizar devoluciones tributarias, pues los mecanismos generales dispuestos en el Estatuto Tributario Nacional y en el Decreto Distrital 807 de 1993 son el giro, el cheque y el título.
Son entonces un mecanismo tesoral excepcional, razón por la cual, este pago por ventanilla sólo puede ser utilizado por una sola vez, esto es, dentro de los treinta días a que se refiere el convenio suscrito por la entidad con el Banco de Colombia.
En el documento en el que se le avise al interesado que la devolución tributaria se realizaría excepcionalmente a través de ventanilla, se le debe informar que si no reclama esta devolución en el mencionado término de treinta días, el mecanismo que utilizará la entidad será el abono en la cuenta que el interesado deberá suministrar. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 862 del Estatuto Tributario Nacional y el artículo 153 del Decreto 807 de 1993.
En este sentido, se considera importante realizar un ajuste a la Circular 15 de 2016, expedida por la Dirección Distrital de Tesorería.
5 Depósitos judiciales a órdenes de los despachos judiciales de la Rama Judicial no reclamados. Prescripción a favor del Tesoro Nacional
El consultante sugiere que en caso de ser rechazado el pago en la entidad financiera por no ser reclamados los recursos, dentro del término establecido en el Convenio suscrito con el Banco de Colombia, se pueda proceder de inmediato a constituir un depósito judicial a favor del beneficiario del pago.
Tal mecanismo no se considera procedente, pues las modalidades generales, a través de las cuales, se deben devolver recursos tributarios son el giro, el cheque y el título, en los términos ya expuestos.
Si un tercero solicita devolución de recursos tributarios debe sujetarse a las modalidades que ha establecido el Estatuto Tributario y el Decreto 807 de 1993.
CONCLUSIONES:
1. ¿El titular de la Jefatura de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá - SDH, para el caso particular de las devoluciones tributarias, ostenta la calidad de ordenador del pago (no ordenador del gasto), teniendo en cuenta que los saldos a favor del contribuyente por pagos en exceso o de lo no debido no constituyen un gasto, sino que disminuyen el ingreso ejecutado, aunado a que es dicho servidor público quien mediante acto administrativo ordena la devolución a favor de un tercero?
El titular de la Jefatura de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá - SDH es, de conformidad con el artículo 146 del Decreto Distrital 807 de 1993, la autoridad con competencia para ordenar las devoluciones. No es este servidor público ordenador de gastos ni de pagos, pues el pago, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, es una consecuencia de la ordenación de gasto.
Cuando se ordena la devolución tributaria no se está afectando el gasto, sino que se refleja como un menor Ingreso.
2. ¿En el marco de la normatividad vigente ¿A quién le corresponde efectuar el seguimiento de las órdenes de pago (en este caso particular denominada Orden de Devolución Tributaria - ODV), realizar la aclaración oportuna de los rechazos y en consecuencia ordenar el reenvío de las órdenes de pago - ODV rechazados?
En este numeral se encuentran Involucradas varias preguntas que es preciso separar, para que el concepto sea lo más claro posible.
De conformidad con lo establecido en los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 8o del Decreto Distrital 216 de 2017, el seguimiento a las órdenes de devolución tributaria corresponde a la autoridad que ordena la devolución tributaria, esto es, a la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá.
La aclaración oportuna frente a los rechazos de la devolución corresponde a la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá, cuando se utiliza el mecanismo de abono en cuenta, y existe un error proveniente de la mencionada Oficina, en cuanto a la identificación de alguno de los datos de la cuenta bancaria, en la que se depositan los recursos de la devolución tributaria.
Lo anterior, pues es completamente lógico y concordante con la regla de competencia establecida en el artículo 8o del Decreto Distrital 216 de 2017, que el error sea corregido por la fuente del mismo. En esta hipótesis corresponde a la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá volver a enviar la orden de devolución, con el error corregido, a través del sistema de implementado por la entidad para el efecto.
Cuando se utiliza el mecanismo excepcional de pago por ventanilla, este pago debe hacerse efectivo dentro de los treinta días siguientes, de conformidad con el convenio suscrito por la entidad con el Banco de Colombia.
La situación atípica que se ha presentado implica que los beneficiarios no reclaman el valor de la devolución tributaria, dentro de este término temporal.
En esta hipótesis no se encuentra en estricto sentido un error en la orden de devolución que deba ser corregido por la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la DIB, pues, como ya se ha mencionado, la dificultad se genera, en la medida en que el interesado no reclame el valor de la devolución dentro del término temporal a que se ha hecho referencia (30 días)
En este sentido, no se requiere que la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de Impuestos de Bogotá vuelva a ordenar una devolución en la que, como ya se ha manifestado, no hay aspectos a corregir.
3. En los casos de rechazos de pagos de órdenes de devolución tributarias ¿es correcto que el jefe de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones - DIB - SDH, limite o acote su competencia como ordenador del pago, según la forma de pago ordenada para la devolución tributaria y la causal de rechazo, para efecto de solicitar el reenvío de las órdenes de pago -ODV rechazadas?
Lo primero que debe reiterarse es que el Jefe de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones de la Dirección de impuestos de Bogotá no es ordenador de pagos sino ordenador de devoluciones tributarias, aspecto sustancialmente diferente.
Como se menciona en la pregunta anterior, si hay un error en la orden de devolución a cargo de esta Oficina, ésta debe corregirlo y solicitar nuevamente la devolución, a través del sistema interno que tiene la entidad para cumplir tal cometido (abono en cuenta).
Si el mecanismo utilizado es el pago en ventanilla, y el interesado no reclama el valor en el término temporal establecido de treinta días, el jefe de la Oficina de Cuentas Comentes y Devoluciones no debe corregir ninguna actuación, ni volver a enviar la orden de devolución nuevamente, pues es el interesado el que no ejerce la reclamación del valor de la devolución.
En esta hipótesis del Pago por Ventanilla, el Jefe de la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones no tiene otra competencia diferente que ordenar por primera y única vez la respectiva devolución tributaria.
4. Para el caso de pagos ordenados con forma de pago “Ventanilla”, tanto para las devoluciones tributarias como demás documentos que ordenan pago, la DDT aspira a modificar el convenio celebrado con la entidad financiera, en el sentido de ampliar de 6 a 30 días calendario, el tiempo permitido para que el beneficiario del pago los reclame, evitando el desgaste operativo causado por la no comparecencia del beneficiario del pago, quien deja vencer el término para reclamar la devolución y genera así un rechazo del pago. Bajo este contexto, ¿es posible que para esta modalidad de pago en “Ventanilla” se limite la competencia para ordenar, preparar y ejecutar el pago a un único envío y que, en caso de ser rechazado el pago por la entidad financiera por no ser reclamados los recursos, ¿la DDT pueda proceder de manera inmediata a constituir un depósito judicial a favor del beneficiario del pago?
Tal como ya se ha mencionado, de conformidad con el artículo 862 del Estatuto Tributario Nacional, “La devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro.”
En este sentido, la utilización del pago por ventanilla debe ser excepcional, pues los mecanismos de pago establecidos en la norma tributaria nacional y territorial son el el giro, el cheque y el título de devolución de impuestos. Por tal razón, este pago por ventanilla puede ser utilizado por una sola vez, esto es, dentro de los treinta días a que se refiere el convenio suscrito por la entidad con el Banco de Colombia.
En el documento en el que se le avise al interesado que la devolución tributaria se realizaría a través de ventanilla, se le debe informar que si no reclama esta devolución en el mencionado término de treinta días, el mecanismo que utilizará la entidad será el abono en la cuenta bancaria que el interesado deberá suministrar, de conformidad con lo establecido en la Resolución 243 de 2016.
De conformidad con lo anterior, no se considera procedente la constitución de depósitos judiciales.
5. Confirmar si se encuentra vigente el concepto DJ No. 2014IE8185 del 4/02/2014, e informar si a la fecha dicho despacho ha emitido otros conceptos respecto del mismo tema.
El concepto 2014IE8185 del 2 de abril de 2014 de la Dirección Jurídica en lo relacionado con la ordenación del gasto y las competencias para devolver recursos tributarios se encuentra vigente.
Sobre este mismo tema no se han expedido conceptos diferentes al mencionado y a éste que se suscribe.
En procura de impulsar la política de mejoramiento continuo en el procedimiento de Asesoría Jurídica, se solicita verificar si el concepto emitido contribuyó a resolver de fondo el problema jurídico planteado. De no ser así, por favor informe de manera inmediata a la Dirección Jurídica.
Cordialmente
LEONARDO ARTURO PAZOS GALINDO
Director Jurídico
1. CORDIS 2018|E13251 del 29 de mayo de 2018
2. Memorando con radicado de CORDIS 20141E8185 del 2 de abril de 2014
3. "Por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y de dictan otras disposiciones.
4. "Art. 853. Competencia funcional de las devoluciones. Corresponde al Jefe de la Unidad de Devoluciones o de la Unidad de Recaudo encargada de dicha función, proferir los actos para ordenar, rechazar o negar las devoluciones y las compensaciones de los saldos a favor de las declaraciones tributarias o pagos en exceso, de conformidad con lo dispuesto en este titulo.Corresponde a los funcionarios de dichas unidades, previa autorización, comisión o reparto del Jefe de Devoluciones, estudiar, verificar las devoluciones y proyectar los fallos, y en general todas las actuaciones preparatorias y necesarias para proferir los actos de competencia del Jefe de la Unidad correspondiente.
5. "Por el cual se modifica la estructura intera y funcional de la Secretaria Distrital de Hacienda, y se dictan otras disposiciones"
6. xpedida por la Secretaria Distrital de Hacienda. ha sido modificada parcialmente por la Resolución SDH-000304 de 2017
7. Hoy el término vigente es de treinta días.
