CONCEPTO 2018IE10222 DE 2018

(abril 23)

<Fuente de Archivo interno entidad emisora>

SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA

Bogotá D.C.,

Doctores

XXXXXXXXXXXXXX

Director Distrital de Impuestos de Bogotá

XXXXXXXXXXXXXX

Director Distrital de Cobro

Secretaría Distrital de Hacienda

Referencia	CORDIS Nos. SDH - 2018IE567 - SDH- 2018IE5682
Tema	Norma jurídica idónea para el traslado a la Dirección Distrital de Cobro, de las competencias asociadas al cobro coactivo de las obligaciones tributarias, que a la fecha detenta la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá.
Descriptores	Dirección Distrital de Cobro, Dirección Distrital de Impuestos, Cobro coactivo, obligaciones tributarias, competencias del Alcalde Mayor.
Problema jurídico	¿Cuál es la norma jurídica idónea para el traslado a la Dirección Distrital de Cobro, de las competencias asociadas al cobro coactivo de las obligaciones tributarias que a la fecha detenta la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá?
Fuentes formales	Constitución Política de Colombia, Decreto Ley 1421 de 1993, Ley 1066 de 2006, Ley 489 de 1998, Acuerdo 257 de 2006, Acuerdo 645 de 2016, Decreto Distrital 601 de 2014, Decreto Distrital 352 de 2002, Decreto Distrital 807 de 1993.

IDENTIFICACIÓN CONSULTA:

El Director Distrital de Impuestos de Bogotá y el Director Distrital de Cobro han emitido sobre el particular sendos conceptos, siendo procedente que esta Dirección emita concepto sobre la forma como se deben trasladar las funciones y competencias de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá a la Dirección Distrital de Cobro, relacionadas con el cobro coactivo de obligaciones tributarias.

ANTECEDENTES:

El Decreto Distrital 607 del 9 de noviembre de 2017⁽¹⁾ creó la Dirección Distrital de Cobro en la Secretaría Distrital de Hacienda, el cual en el literal b) del artículo 5 señala como una de sus funciones “Dirigiría ejecución del proceso administrativo de cobro coactivo, diferente a los impuestos distritales, de los créditos a favor de las localidades y de las entidades del sector central de la Administración. ”

Dentro del régimen de transición previsto en el parágrafo del artículo 3 de la citada norma, se indica que el Director Distrital de Cobro y el Director Distrital de Impuestos de Bogotá contarán con seis (6) meses a partir de la vigencia del Decreto, para adelantar los estudios jurídicos y técnicos, con el fin de determinar la viabilidad para concentrar la actividad de cobro coactivo de las acreencias tributarias en la Dirección Distrital de Cobro.

En cumplimiento de esta norma, el Director Distrital de Impuestos, mediante Memorando radicado con CORDIS 2018IE567, presentó al Director Distrital de Cobro, el análisis jurídico que realizó la Dirección a su cargo, con copia a esta oficina, en la que señala que: “se propone realizar las siguientes modificaciones normativas, las cuales deberán presentarse ante el Concejo de Bogotá, por ser de su competencia, en un proyecto de acuerdo, para su respectiva discusión y aprobación, con el fin de establecer las competencias propias de la Dirección Distrital de Cobro y adelantar el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas, dado que estas funciones fueron delegadas por el Concejo de la ciudad, en el año 1993 al Alcalde Mayor, quien profirió el Decreto 807 de 1993, es así que es menester que sea el Concejo de Bogotá quien defina dichas funciones. (...)” (Resaltado fuera del texto)

Así mismo, en la mesa de trabajo celebrada el día 1 de febrero de 2018, con servidores públicos de la Dirección Distrital de Impuestos, de la Dirección Distrital de Cobro y de la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, el Director Distrital de Impuestos, doctor Lisandro Manuel Junco Riveira reitero su posición, en el sentido que el traslado de funciones y competencias debe realizarse por medio de una ley o de un acuerdo, en razón a que las atribuciones de la Administración Tributaria, asignadas a la Dirección Distrital de Impuestos, se encuentran enmarcadas en el artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual señala; “Atribuciones de la Administración Tributaria. Corresponde a la Administración Tributaria la gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión devolución y cobro de los tributos distritales”.

Además, reiteró lo previsto en el artículo 1 del Decreto Distrital 807 de 1993, que prevé: “Competencia general de la Administración Tributaria Distrital De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 161 del Decreto 1421 de 1993 corresponde a la Dirección Distrital de Impuestos, a través de sus dependencias, la gestión, administración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro de los tributos distritales, así como las demás actuaciones que resulten necesarias para el adecuado ejercicio de las mismas. ”

Por su parte, el Director Distrital de Cobro, doctor Pablo Fernando Verástegui Niño, señal tanto en la mesa de trabajo realizada, como en el documento que elaboró sobre el tema aquí aludido, radicado con el No. 2018IE5682 denominado “Estudio de Viabilidad Jurídica”, entre otros aspectos, que el artículo 287 de la Carta Política estableció que: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”, lo que permite afirmar que desde la misma Constitución se reconoce la importancia para que las competencias y atribuciones de las entidades territoriales se encausen en pro de la gestión de sus propios asuntos, siendo ellas, por su cercanía, las llamadas a conocer de primera mano las necesidades de su comunidad y región.

El artículo 288 constitucional indica que las competencias atribuidas a los distintos niveles deberán ser ejercidas de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad atendiendo los lineamientos constitucionales y legales. Situación que debe ser analizada de forma sistémica integrando los principios de la función pública preceptuados en el artículo 209 del mismo cuerpo normativo como son: colaboración, coordinación, concurrencia entre otros.

Bajo esta óptica expone las competencias con que cuenta el Alcalde Mayor de Bogotá para asignar funciones mediante decreto.

Asegura que el numeral 14 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 señala que son atribuciones del Alcalde Mayor: “Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del erario y decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos. ”

Y de conformidad con el numeral 6 del mismo artículo Se corresponde “Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas.”

Que así mismo, el artículo 55 ibidem consagra que: “En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6o, el Alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas (...)”

Cita igualmente jurisprudencia del Consejo de Estado⁽²⁾ para sustentar la tesis de la competencia del Alcalde Mayor, a la que se ha hecho referencia:

“2.1. Competencia del Alcalde en relación con la estructura orgánica.

En lo relativo a esta materia, se tiene que por virtud del segundo inciso del artículo 55 del Estatuto del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, es evidente que se encuentran comprendidas dos grandes facultades, a saber:

1) Distribuir los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, la cual es dada al alcalde mayor en el artículo 38, ordinal 6o, del mismo estatuto, de modo que el pretranscrito inciso segundo del artículo 55 ibidem, no hace sino retomarla, pero con el fin de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, y

2) La de crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, con el fin de hacer efectiva tal distribución, por lo tanto se asume que también debe ser ejercida en función de asegurar la vigencia de los mismos principios de eficacia, economía y celeridad administrativas.

Como lo advierte el Tribunal a quo, el ejercicio de tales funciones no se encuentra supeditada a la previa expedición de ningún acuerdo del concejo distrital en especial, de modo que en este sentido, la acusación no tiene asidero alguno.

(...)

Ahora bien, la circunstancia de que se diga que la podrá ejercer con el fin de hacer efectiva la distribución de los asuntos y negocios entre las dependencias de la administración central, no significa que únicamente se pueda hacer uso de ella para llevar a cabo esta distribución, como lo supiere el Ministerio Público en su vista, o que siempre que la ejerza deba expresamente distribuir negocios entre entidades, por cuanto si, en últimas, ambas facultades tienen como razón de ser la de asegurar los principios anotados, esta no sería una lectura razonable y acorde con tales principios, puesto que no tiene sentido aceptar que el Alcalde puede suprimir dependencias dentro de las entidades distritales de la administración para distribuir negocios, empero no tenga facultad para eliminar unidades innecesarias, esto es, que no se requieren para atender algún negocio o asunto y que, por lo mismo, contravienen dichos principios. Además, en tal caso, ello conduce de alguna manera a una distribución de asuntos o negocios dentro de las dependencias de las entidades de la administración central, o entre éstas. ” (subrayas fuera del texto)

Así que con base en los argumentos expuestos y en otros que no se mencionan en el presente escrito, concluye el Director Distrital de Cobro que el Alcalde Mayor de Bogotá se encuentra plenamente facultado para trasladar la función de cobro coactivo de las acreencias tributarias a la Dirección Distrital de Cobro mediante decreto, en atención a las facultades legales que le fueron conferidas y, sobre todo, porque el Concejo de Bogotá ya estableció los derroteros generales para que se pueda desarrollar lo regulado en el artículo 121 del Acuerdo 645 de 2016, Plan de Desarrollo de la ciudad.

CONSIDERACIONES:

1. Definición de jurisdicción coactiva

En términos generales, la jurisdicción coactiva es la función asignada a un organismo o a un servidor público determinados, para que, sin que se tenga que recurrir a la autoridad judicial, se haga exigible por vía ejecutiva las deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública dotada con tal jurisdicción.

La naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva constituye una potestad especial de la Administración, que le permite adelantar ante sí el cobro de los créditos a su favor originados en multas, contribuciones y demás obligaciones que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional.

Esta potestad obedece, entre varias razones, a la necesidad de recaudar de manera expedita los recursos económicos que legalmente le corresponden y que son indispensables para el funcionamiento y la realización de los fines de las entidades del Estado⁽³⁾. Su aplicación correcta es vital para asegurar el postulado constitucional consagrado en el artículo 95-9, según el cual, es un deber de las personas y de los ciudadanos, entre otros, “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.”

El objetivo de la jurisdicción coactiva se enmarca en el principio de la eficacia de la gestión pública, a que se refiere el artículo 209 de la misma Constitución Política de 1991, en tanto implica para la entidad ejecutora la búsqueda de resultados oportunos y consistentes con los objetivos y metas de la entidad territorial.

2. Facultades de cobro tributario en la normatividad distrital.

Los artículos 1, 141 y 162 del Decreto Distrital 807 de 1993⁽⁴⁾, entre otros, establecen la competencia funcional de cobro tributario de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, así:

“Artículo 1o. Competencia general de la Administración Tributaria Distrital. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 161 del Decreto 1421 de 1993 corresponde a la Dirección Distrital de Impuestos, la gestión, administración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro de los tributos distritales, así como las demás actuaciones que resulten necesarias para el adecuado ejercicio de las mismas⁽⁵⁾.” (Resaltado fuera del texto)

“Artículo 141. Competencia Funcional de Cobro. Para exigir el cobro coactivo de las deudas por los conceptos referidos en el artículo anterior, son competentes el Director Distrital de Impuestos, los jefes de las dependencias de cobranzas, y los funcionarios de estas oficinas a quienes se les deleguen tales funciones. ” (subrayas fuera del texto)

“Artículo 162. Competencia para el Ejercicio de Funciones. Sin perjuicio de las competencias establecidas en normas especiales, serán competentes para proferirlas actuaciones de la administración tributaria, de conformidad con la estructura funcional de la Dirección Distrital de Impuestos, los jefes de las dependencias y los funcionarios en quienes se deleguen tales funciones, respecto de los asuntos relacionados con la naturaleza y funciones de cada dependencia. ” (subrayas fuera del texto)

Debe precisarse, que el Decreto 807 de 1993 es un decreto expedido con base en las facultades que en su momento otorgó el artículo 176 del Decreto Ley 1421 de 1993 al Alcalde Mayor de Bogotá, para que expidiera normas de transición entre la normatividad vigente en esa época y los nuevos mandatos del Decreto Ley mencionado.

Dentro de estos temas de transición a que se refiere el artículo 176 mencionado se encuentra el fiscal:

“ARTÍCULO 176. Régimen de transición. Con el fin de asegurar la vigencia efectiva de las disposiciones del presente estatuto y de evitar las dificultades y litigios que puedan surgir de posibles vacíos normativos, adóptense las siguientes disposiciones transitorias:

(...) 2. El Gobierno Distrital definirá por una sola vez; (...); expedirá las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este estatuto sobre las siguientes materias: carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y trámite de los asuntos que en virtud de este decreto deban ser decididos por autoridades distintas de las que los venían conociendo o respecto de los cuales hayan cambiado su procedimiento, recursos e instancias.

Los decretos que para cada caso dicte el Gobierno Distrital, serán presentados como proyecto de acuerdo al Concejo dentro de los tres (3) días siguientes a su promulgación. El Concejo podré modificarlos con sujeción a las disposiciones de este decreto.” (resaltado fuera del texto)

En este sentido, en la última parte de este artículo 176 se establece que estas reglas de transición, expedidas por el Gobierno Distrital, pueden ser modificadas por el Concejo Distrital, con sujeción a las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 1421 de 1993, es decir, de acuerdo con las competencias que esta norma le otorga a la corporación pública de elección popular, en el artículo 12.

Igualmente, es preciso resaltar que dentro del Decreto Ley 1421 de 1993 se encuentra el artículo 55 que determina que la reestructuración de dependencias internas de las entidades del Sector Central, es una competencia del Alcalde Mayor, de la cual no puede ocuparse el Concejo Distrital.

En otras palabras, ni en los artículos 12 y 55, ni en otro artículo del Decreto Ley 1421 de 1993 se establece como competencia del Concejo Distrital la de modificar la estructura interna de las entidades distritales y, en especial de la Secretaría Distrital de Hacienda, como se mostrará más adelante.

De esta manera, de conformidad con el artículo 176 del Decreto Ley 1421 de 1993, las competencias tributarias que se le asignaron a la Dirección de Impuestos de Bogotá, son normas de transición vigentes, mientras la autoridad distrital competente regula puntualmente esta temática.

3. Contenido del Decreto Distrital 807 de 1993.

El Decreto Distrital 807 de 1993 es una disposición que regula los aspectos de procedimiento tributario aplicables a los impuestos distritales. Dentro de éstos, se encuentran, entre otros, los relacionados con las declaraciones tributarias, otros deberes formales, el régimen sancionatorio, la determinación del impuesto, los recursos contra los actos de la administración tributaria, pruebas, extinción de la obligación tributaria, procedimiento administrativo de cobro y devoluciones.

Son estos aspectos de procedimiento los que puede modificar el Concejo Distrital. Por el contrario, la definición de la dependencia interna de la Secretaría Distrital de Hacienda que se encargue de la administración tributaria, escapa de las competencias del Concejo de Bogotá, en el marco de lo dispuesto en el Decreto Ley 1421 de 1993, sobre todo, en sus artículos 12 y 55.

4. Competencias jurídicas para determinar la estructura orgánica y la estructura interna de las entidades distritales.

Son varias las disposiciones de orden constitucional y del mismo Decreto Ley 1421 de 1993 que determinan las autoridades competentes para definir la estructura administrativa del Distrito Capital, resaltando que corresponde al Concejo Distrital la determinación de la estructura orgánica de las entidades, esto es, la definición de su objeto y funciones generales.

Por el contrario, corresponde al Alcalde Mayor definir la estructura interna de las entidades, esto es, la determinación de las dependencias internas y de sus funciones específicas.

En efecto, los artículos 313 y 315 de la Constitución Política de 1991 otorgan a los Concejos y a los alcaldes, las siguientes atribuciones:

“ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos:

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. ”

“ARTÍCULO 315. Son atribuciones del alcalde:

4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. ”

Estas mismas competencias del Concejo Distrital y del Alcalde Mayor, en relación con la determinación de la estructura administrativa del Distrito Capital, han sido reguladas expresamente por el Decreto Ley 1421 de 1993, en la forma como a continuación se detalla:

“ARTÍCULO 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

8. Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos. ” (Resaltado fuera del texto)

“ARTÍCULO 38. Atribuciones. Son atribuciones del alcalde mayor:

3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios (...)

6. Distribuirlos negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas.

14. Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del erario y decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos.”

“ARTÍCULO 53. Gobierno y Administración Distritales. (...)

Como jefe de la administración distrital el alcalde mayor ejerce sus atribuciones por medio de los organismos o entidades que conforme al presente decreto sean creados por el Concejo. ”

“ARTÍCULO 55. Creación de entidades. (...)

Corresponde al Concejo Distrital, a iniciativa del alcalde mayor, crear, suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas. También le corresponde autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. La constitución de entidades de carácter asociativo en los sectores de las telecomunicaciones y la ciencia y la tecnología se regirá por la Ley 37 de 1993, el Decreto 393 de 1991 y las demás disposiciones legales pertinentes.

En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6o, el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuéstales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas.” (subrayas fuera del texto)

De conformidad con lo anterior, el Concejo de Bogotá define la estructura orgánica de las entidades distritales, así como su objeto y funciones básicas.

En este sentido, de conformidad con el primer inciso del artículo 55 del Decreto ley 1421 de 1993, la función del Concejo distrital comprende la definición de las funciones básicas de las entidades distritales, más no las funciones de las dependencias que conforman la estructura interna de las mencionadas entidades. Para el caso específico que se consulta, la competencia del Concejo Distrital se limita a definir el objeto y las funciones básicas de la Secretaría Distrital de Hacienda.

Por el contrario, de manera armónica, de conformidad con el segundo inciso del artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, el Alcalde Mayor tiene la competencia jurídica para definir las funciones especiales de las dependencias internas de las entidades distritales. Para el caso que nos ocupa, el Alcalde Mayor tiene competencia para definir las funciones especiales de las Direcciones Técnicas de la Secretaría Distrital de Hacienda.

Por lo anterior, no se considera procedente, de conformidad con los artículos 12, 55 y 176 del Decreto Ley 1421 de 1993, que se presente un proyecto de acuerdo para determinar que las funciones que hoy tiene la Dirección de impuestos de Bogotá se trasladen a la Dirección Distrital de Cobro, ambas dependencias internas de la Secretaría Distrital de Hacienda.

Lo anterior, se reitera, por tres razones:

a) Este traslado de funciones entre dependencias internas de una misma entidad hace parte de las competencias del Alcalde Mayor, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993.

b) Este traslado de funciones entre dependencias internas de una misma entidad no hace parte de las competencias del Concejo Distrital, de conformidad con lo establecido en los artículos 12 y 55 del Decreto Ley 1421 de 1993.

c) El artículo 176 del Decreto Ley 1421 de 1993 faculta al Concejo Distrital para modificar el Decreto que haya expedido el Alcalde Mayor en asuntos fiscales, Decreto 807 de 1993, solo en los asuntos que sean competencia del Concejo Distrital. Tal como se ha mostrado, el traslado de funciones entre dependencias internas de una misma entidad no hace parte de las competencias jurídicas del Concejo Distrital.

De manera que, no se comparte la conclusión de la Dirección de Impuestos de Bogotá, en el sentido que se presente un proyecto de acuerdo ante el Concejo Distrital para que las funciones de cobro que hoy tiene la Dirección de Impuestos de Bogotá, las tenga en adelante la Dirección Distrital de Cobro.

Lo anterior en la medida en que con este proyecto de acuerdo, se estarían reestructurando dos dependencias de la Secretaría Distrital de Hacienda, esto es, la Dirección de impuestos de Bogotá y la Dirección Distrital de Cobro, cuando esta competencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, corresponde al Alcalde Mayor.

En este sentido, la presentación del proyecto de acuerdo ante el Concejo Distrital no procede cuando lo que se pretende es trasladar la función de cobro tributario a otra dependencia interna de la Secretaría Distrital de Hacienda.

En efecto, el traslado de las funciones de cobro tributario que hoy tiene la Dirección de Impuestos de Bogotá a la Dirección Distrital de Cobro es una reestructuración interna de la Secretaría Distrital de Hacienda, en los términos del segundo inciso del artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993.

De esta forma, resulta perfectamente concordante la conclusión a la que se arriba, con la jurisprudencia constitucional, contencioso administrativa y conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, tal como a continuación se detalla:

“La armónica interpretación de las anteriores disposiciones permite concluir que, al paso que a la ley corresponde, para determinar la estructura de la administración nacional, crear los distintos órganos que la componen, señalando para el efecto sus respectivas competencias, al Presidente de la República le corresponde, con sujeción a la ley, fijar la estructura interna de cada una de las entidades nacionales, así como el señalamiento, tanto de fas plantas de personal como de las funciones especiales que correspondan a los distintos empleos.”

“Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias. Así, entre más detallado y preciso sea el señalamiento de las competencias de un órgano, menor es el espacio para la concreción reglamentaria de las funciones que corresponden a sus distintos empleos.”

“En ese sentido, el artículo demandado lo que hace es crear esa dependencia a nivel de Dirección de la DIAN. Observa la Corte que no se trata, en este caso, de fijar la estructura de la Administración Nacional ni de la creación de nuevos entes dentro de la misma. Tan solo se está creando una dependencia dentro de un ente ya establecido, razón por la cual el Gobierno está habilitado para modificar la correspondiente estructura interna, sin afectar fas competencias y los objetivos generales dispuestos por el legislado.⁽⁶⁾”

“ALCALDE DEL DISTRITO CAPITAL - Goza de facultades constitucionales para reformar la estructura del Distrito, “...según se advierte en la jurisprudencia, el Alcalde del Distrito de Bogotá goza de facultades constitucionales para reformar la estructura del ente territorial mencionado. La Constitución, en su artículo 322, preceptúa que el régimen del Distrito Capital de Bogotá será el que determinen la Carta, las leyes especiales y las disposiciones vigentes para los municipios; por ello no es necesario efectuar un análisis histórico de las constituciones anteriores para determinar si el Alcalde Distrital de Bogotá cuenta con las facultades para reestructurar dependencias del sector central en forma directa. De acuerdo con el artículo 55 del decreto 1421 de 1993, el Alcalde Mayor del Distrito de Bogotá D.C. se encuentra facultado para realizar directamente la creación, supresión, fusión y reestructuración de dependencias en las entidades de la administración central, siempre que ello no genere nuevas obligaciones presupuéstales, es decir, el Alcalde Distrital puede ejercer dichas facultades sin estar supeditado a la expedición previa de un acuerdo, sin embargo deberá sujetarse a aquellos acuerdos que fijan la estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus dependencias y las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1421 de 1993. De acuerdo con lo anterior resulta claro que, además de facultades para reformar la estructura del sector central del Distrito, el Alcalde Mayor del Distrito de Bogotá D.C., tiene atribuciones para crear, suprimir o fusionar empleos de la administración central en forma directa y sin requerir de autorizaciones por parte del Concejo Distrital.” C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección B. Rad. 2001-07824-01(4380-03). 06/10/05. C.P. Jesús María Lemos Bustamante⁽⁷⁾.”

ALCALDE DEL DISTRITO CAPITAL - Goza de facultades constitucionales para crear, suprimir y fusionar dependencias en la administración central. “La supresión del empleo, dice la apelante, no es causal de retiro del servicio, para ello se requiere probar la ocurrencia de una falta disciplinaria o la calificación insatisfactoria en su desempeño. El Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, regula en los artículos 133 y siguientes la supresión de cargos como causal de retiro del servicio. Por lo tanto el argumento esgrimido por la actora no es de recibo pues su retiro se debió al cumplimiento una de las causales previstas por la ley. La Sala considera improcedente invocar la excepción de inconstitucionalidad toda vez que según la Constitución, artículo 315, numeral 7, es atribución del alcalde crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias. De acuerdo con el criterio jurisprudencial, que tanto esta Corporación como la Corte Constitucional han venido planteando sobre la materia, el Alcalde del Distrito de Bogotá goza de facultades constitucionales para crear, suprimir y fusionar dependencias dentro de las entidades de la administración central, al abrigo del Decreto 328 de 26 de abril de 2001. La Constitución, en su artículo 322, preceptúa que el régimen del Distrito Capital de Bogotá será el que determinen la Carta, las leyes especiales y las disposiciones vigentes para los municipios. El artículo 55 del Decreto 1421 de 1993. “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. ”De acuerdo con la norma transcrita, el Alcalde Mayor del Distrito de Bogotá D. C. se encuentra facultado para realizar directamente la creación, supresión, fusión y reestructuración de dependencias en las entidades de la administración central, siempre que ello no genere nuevas obligaciones presupuestales, es decir, el Alcalde Distrital puede ejercer dichas facultades sin estar supeditado a la expedición previa de un acuerdo, sin embargo deberá sujetarse a aquellos acuerdos que fijan la estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus dependencias y las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1421 de 1993.”C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda Subsección B. Rad. 2001-07693-01(4810-04). 02/02/06. C.P. Jesús María Lomos Bustamante⁽⁸⁾.

“ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ - Conforme al Decreto Ley 1421 de 1993 puede reestructurar las dependencias del sector central. “...El artículo 322 de la Constitución Política determina que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá será el que determine la Carta Política, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios, de manera que no se requiere analizar las constituciones anteriores para determinar si el Alcalde puede reestructurar dependencias directamente toda vez que existe un nuevo régimen especial establecido por la nueva Carta de 1991 para el Distrito Capital y a él debemos sujetarnos. En efecto la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha anotado que el régimen normativo del Distrito Capital está previsto primero en los mandatos constitucionales, luego en el Estatuto Especial Decreto 1421 de 1993 y a falta de disposiciones en algunos temas, se aplican las normas constitucionales y legales de los municipios. Conforme a la normatividad y jurisprudencia anterior no queda duda que de acuerdo con el art. 55 del Decreto Ley 1421 de 1993 el Alcalde Mayor PUEDE REESTRUCTURAR LAS DEPENDENCIAS DEL SECTOR CENTRAL (vr.gr. la Secretaría de Tránsito y Transportes). Así las cosas, forzoso es concluir que el Alcalde Mayor cuenta con autonomía para reestructurar las dependencias del nivel central del Distrito Capital y suprimir los empleos, lo cual sólo está condicionado por los Acuerdos del Concejo que se hubiesen proferido sobre materias como estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos. No se encontró que el Alcalde Mayor haya ejercido funciones que no le fueran propias sino atribuidas por la C.P./91 y el Decreto Ley 1421 de 1993.” C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda Subsección B. Rad. 2001-06145-01(1995-04). 01/06/06. C.P. Tarsicio Cáceres Toro(9).”

REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES DISTRITALES. “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, queda claro que la competencia del Concejo Distrital se concreta en la estructura orgánica y funcional del Distrito como se anotó “crear, suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas”; mientras que el inciso segundo faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en el sector central, es decir para reestructurar orgánicamente cualquiera de las citadas entidades, como asignarles sus negocios y funciones.” C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección B. Rad. 2001-07923-01 (3920-05). 24/07/08. C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez⁽¹⁰⁾.

“(…) el Concejo debe señalar las regias y criterios generales y luego, el gobierno distrital debe desarrollarlos en concreto. Ello implica que ni el Alcalde puede invadir el campo de actividad de la corporación administrativa, como ocurriría en el hipotético caso de señalar por decreto principios generales sobre la estructura y la organización del Distrito, ni ésta entrar a sustituirlo, mediante la toma de decisiones específicas que agoten la competencia del ejecutivo.

(...)

Por su parte, el artículo 35 informa que el Alcalde Mayor es el jefe de gobierno y de la administración distritales y el artículo 38 señala sus atribuciones, las cuales están supeditadas como regla general a los acuerdos del Concejo. Esto quiere decir que sus actos, llámense decretos o resoluciones, desarrollan y concretan el contenido abstracto de los acuerdos del Concejo. Una interpretación armónica de las disposiciones que asignan las competencias bajo estudio, lleva a sentar el principio de que la norma habilitante debe orientarse a señalar los criterios y reglas generales que fijen los límites de actuación del Alcalde. Es por esto que el Concejo no puede directamente asumir la decisión específica de fusionar o suprimir una o varias entidades pues invadiría la competencia del ejecutivo, quien es la autoridad administrativa llamada por la ley a proferir esos actos. A su turno, tampoco el Alcalde está facultado para dictar normas generales que traspasen la órbita del Concejo Distrital⁽¹¹⁾, (subrayas fuera del texto)

5. Estructura orgánica y funciones básicas de la Secretaría Distrital de Hacienda. Acuerdo 257 de 2016.

De conformidad con el marco legal que se ha reseñado, y con lo establecido en la Ley 489 de 1998, el Concejo de Bogotá, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 8 del artículo 12 y el artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, expidió el Acuerdo 257 de 2006⁽¹²⁾, mediante el cual determinó la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades del Distrito Capital de Bogotá, y señaló la estructura orgánica de la Secretaría Distrital de Hacienda, en los siguientes términos:

“Artículo 62. Naturaleza, objeto y funciones básicas efe la Secretaría Distrital de Hacienda. La Secretaría Distrital de Hacienda es un organismo del Sector Central con autonomía administrativa y financiera que tiene por objeto orientar y liderar la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas hacendarías y de la planeación y programación fiscal para la operación sostenible del Distrito Capital y el financiamiento de los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas.

Además de las atribuciones generales establecidas para las secretarías en el presente Acuerdo, la Secretaría Distrital de Hacienda tiene las siguientes funciones básicas:

(...) e. Formular, orientar, coordinar y ejecutar las políticas tributarias, presupuestal, contable y tesorería.” (subrayas fuera del texto)

En este sentido, cuando el literal e) del mencionado artículo determina que constituye una de las funciones básicas de la Secretaría Distrital de Hacienda, la formulación, orientación, coordinación y ejecución de las políticas tributarias, dentro de la función relacionada con la ejecución de las mencionadas políticas tributarias se encuentra comprendida la facultad de cobro coactivo de las obligaciones tributarias establecidas a su favor, precisamente porque la facultad de cobro es un medio instrumental para lograr la ejecución de la mencionada política tributaria.

Así que, con el cobro de los impuestos distritales se persigue un mayor recaudo tributario que hará posible “el financiamiento de los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas”, a que se refiere el artículo 62 del mencionado Acuerdo 257 de 2006.

Se insiste en que este Acuerdo 257 de 2016 se refiere a la Secretaría Distrital de Hacienda, como una de las entidades que hace parte de la estructura de la administración distrital, de conformidad con el artículo 61 y siguientes del citado Acuerdo y no a la Dirección de Impuestos de Bogotá.

Lo anterior precisamente porque esta última Dirección Técnica es una dependencia interna de la Secretaría Distrital de Hacienda, cuyas funciones especiales, como ya se ha manifestado, deben ser definidas por los decretos distritales, expedidos por el Alcalde Mayor, y no por los Acuerdos que expida el Concejo Distrital.

6. Plan de Desarrollo Distrital, Acuerdo 645 de 2016.

El Concejo Distrital expidió el Acuerdo 645 de 2016, “Por el cual se adopta El Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016- 2020 "Bogotá Mejor Para Todos"

El artículo 3o del mencionado Pian define la estructura del mismo y establece que “La estrategia del Plan se estructura en tres (3) Pilares y cuatro (4) Ejes Transversales, consistentes con el Programa de Gobierno, y que a su vez contienen las políticas generales y sectoriales. Para el desarrollo de las estrategias y políticas se han identificado programas a ser ejecutados por las diferentes entidades distritales.”

Dentro de los ejes transversales se encuentra el “iv) gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 4 del mismo Acuerdo 645 de 2016.

Dentro del Eje Transversal 4 “GOBIERNO LEGÍTIMO, FORTALECIMIENTO LOCAL Y EFICIENCIA”, el artículo 56 del mencionado Plan de Desarrollo define el Gobierno Legítimo y Eficiente, en los siguientes términos.

“Artículo 56. Definición - Gobierno Legítimo y Eficiente

Este eje transversal prevé las acciones para restaurar la confianza institucional y el buen gobierno de la ciudad tanto en el nivel distrital como en el local, de forma tal que esté orientado al servicio ciudadano y que incorpore como práctica habitual el evaluar las diferentes alternativas para optimizar los procedimientos y costos de la prestación de los servicios procurando siempre la mejor relación costo-beneficio. Promoverá la transparencia, la integridad y la lucha contra la corrupción, incentivando además la participación ciudadana” (Resaltado fuera del texto)

El Titulo II de la Parte I del Plan de Desarrollo se refiere a las “NORMAS INSTRUMENTALES DE LOS OBJETIVOS, METAS, PRIORIDADES DEL PLAN A NIVEL DISTRITAL Y LOCAL, ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS GENERALES Y SECTORIALES”, en relación con cada uno de los pilares y ejes transversales.

Dentro de las normas instrumentales del EJE TRANSVERSAL 4: GOBIERNO LEGÍTIMO Y EFICIENTE, se encuentra el artículo 121 relacionado con la gestión de cobro y la depuración de cartera, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 121. Gestión de cobro y depuración de cartera

Para fortalecer la gestión de cobro, la Administración Distrital podrá concentrar la actividad de cobro coactivo, en relación con las acreencias a favor de las entidades distritales del sector central y sector descentralizado por servicios. Esta concentración se realizará de manera gradual y selectiva. (...)“

De este artículo 121 del Plan de Desarrollo vale la pena resaltar tres aspectos:

En primer lugar, el mismo Concejo Distrital faculta a la “Administración Distrital” para que ésta concentre la actividad de cobro coactivo. La Administración Distrital significa Gobierno Distrital, en los términos del artículo 53 del Decreto Ley 1421 de 1993, que se cita para otorgar mayor claridad:

“ARTÍCULO 53. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DISTRITALES. El alcalde mayor, los secretarios de despacho y los jefes de departamento administrativo, y en cada caso particular el alcalde y el secretario o jefe de departamento correspondiente, constituyen el gobierno distrital.

Como jefe de la administración distrital el alcalde mayor ejerce sus atribuciones por medio de los organismos o entidades que conforme al presente decreto sean creados por el Concejo. ”

En estos términos, el artículo 121 del Plan de Desarrollo está facultando al Gobierno Distrital para que, mediante decreto distrital, concentre la actividad de cobro. Esta es una facultad expresa que deviene del texto mismo del artículo 121 ya citado.

En segundo lugar, el artículo 121 se refiere a la concentración del cobro de las acreencias a favor de las entidades distritales del sector central y descentralizado por servicios. A este respecto, es preciso recordar que las acreencias tributarias lo son en favor de la Secretaría Distrital de Hacienda, en la medida en que corresponden a impuestos, cuyo sujeto activo es el Distrito Capital. Debe recordarse que dentro del objeto y funciones básicas de la Secretaría Distrital de Hacienda, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 257 de 2006, se encuentra el tema tributario.

Debe resaltarse en todo caso que, la Dirección de Impuestos de la Secretaría Distrital de Hacienda, por ser una dependencia dentro de la estructura interna de ésta, hace parte igualmente del sector central de la Administración Distrital. Por lo anteriormente expuesto, la facultad de concentrar la actividad de cobro comprende las acreencias a favor del Distrito Capital, provenientes de impuestos, cuyo sujeto activo sea el Distrito Capital.

En tercer lugar, el artículo 121 del Plan de Desarrollo Distrital faculta la concentración de la actividad de cobro de las acreencias a favor de las entidades distritales del sector central y descentralizado por servicios, sin excluir las que tengan carácter tributario. En efecto, la norma analizada se refiere a las acreencias en general, concepto dentro del cual se encuentran incorporadas, por supuesto, las acreencias tributarias.

En este sentido, y por las tres razones mencionadas, resulta claro además que el artículo 121 del Plan de Desarrollo, cuando faculta a la Administración Distrital a concentrar la actividad de cobro, la está autorizando para que ajuste las competencias de dependencias internas de la Secretaría de Hacienda, incluso las previstas en el Decreto 807 de 1993, que se refieren a la Dirección de Impuestos de Bogotá.

De esta manera, las facultades de cobro que ejerce la Dirección de Impuestos de Bogotá lo podrán ser por ésta o por otra Dirección Técnica, según lo determine la Administración Distrital mediante decreto.

No debe olvidarse que este artículo 121 del Plan de Desarrollo establece una facultad que puede ser ejercida parcial o totalmente y de manera gradual.

7. Definición de la Administración Tributaría en el Decreto Ley 1421 de 1993.

El artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993, régimen jurídico especial de Bogotá⁽¹³⁾ le concede atribuciones a la Administración Tributaria, para adelantar, entre otras facultades, el cobro de los tributos distritales. La norma señala:

"ARTÍCULO 161. Atribuciones de la Administración Tributaria. Corresponde a la Administración Tributaria la gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión devolución y cobro de los tributos distritales. (...)”

Este artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993 tiene como uno de sus fundamentos el artículo 322 de la Constitución Política de 1991, según el cual, “Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.”

Dispone igualmente el artículo 322 de la misma Carta Política que “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.”

En este sentido, cuando el artículo 161 del citado Decreto Ley 1421 de 1993, se refiere a la “Administración Tributaria”, alude a la entidad que las normas internas del Distrito Capital determinen que es la encargada de ejercer las mencionadas funciones, esto es, la gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro de los tributos, cuyo titular es el Distrito Capital. Exceptúa este artículo 161 a la contribución de valorización y las tasas por servicios públicos “las cuales serán administradas por las entidades que las normas especiales señalen.”

De esta manera, la expresión “Administración Tributaria” del artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993 no significa ni puede significar Dirección de impuestos de Bogotá, pues el objeto de este decreto ley es definir el régimen especial de Bogotá, más no determinar específicamente la estructura administrativa interna del Distrito Capital.

De esta manera, ni de la lectura textual ni de la interpretación sistemática o finalistica del artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993 se desprende que éste se refiera a la Dirección de Impuestos, cuando se refiere a la definición de la Administración Tributaria.

Por lo tanto, no se comparte la afirmación de la Dirección de Impuestos de Bogotá, según la cual del artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993, se desprende que solamente la Dirección Distrital de Impuestos puede ejercer las funciones propias del ciclo tributario, entre ellas, realizar el cobro de los tributos, pues ello no se desprende ni del texto ni del objeto del citado Decreto Ley 1421 de 1993

Por lo anterior, no se requiere modificar el Decreto Ley 1421 de 1993 como trámite previo y necesario para determinar que dependencia interna dentro de la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Hacienda deba ocuparse de la gestión de cobro de los impuestos distritales.

CONCLUSIONES:

De conformidad con lo establecido en el artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, y los artículos 62 del Acuerdo 257 de 2006 y 121 del Acuerdo 645 de 2016, el Alcalde Mayor de Bogotá tiene la competencia para trasladar a la nueva Dirección Distrital de Cobro, las funciones de cobro de obligaciones tributarias que hoy detenta la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá.

El Concejo Distrital no es competente para trasladar las funciones de cobro de la Dirección de Impuestos de Bogotá a la Dirección Distrital de Cobro, con fundamento en lo establecido en los artículos 55 y 176 del Decreto Ley 1421 de 1993.

En procura de impulsar la política de mejoramiento continuo en el procedimiento de Asesoría Jurídica, se solicita verificar si el concepto emitido contribuyó a resolver de fondo el problema jurídico planteado.

De no ser así, le agradecemos informar de manera inmediata a la Dirección Jurídica.

Cordialmente,

LEONARDO ARTURO PAZO GALINDO.

Director Jurídico

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. “Por lo cual se cree la dirección distrital de cobro en la secretaría distrital de hacienda y se dictan otras disposiciones.

2. Sentencia consejo de estado – sala de lo contencioso administrativo, radicación No. 5968 del 13 de julio de 2000, consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa.

3. Según la jurisprudencia de la corte constitucional, la jurisdicción Coactiva es un “Privilegio exorbitante” de la administración que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que mide intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan para cumplir eficazmente los fines estatales. Corte constitucional. Sentencia C-666/00.

4. “Por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario Nacional y de dictan otras disposiciones.

5. Actualizado por el decreto 422 de 1996 y modificado por el decreto 401 de 1999.

6. Sentencia de la Corte Constitucional C-992/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

7. Tomado de régimen legal, decreto ley 1421 de 1993.

8. Tomado de régimen legal, decreto ley 1421 de 1993.

9. Tomado de régimen legal, decreto ley 1421 de 1993.

10. Tomado de régimen legal, decreto ley 1421 de 1993.

11. Consejo de estado, sala de consulta y servicio civil, radicación 1529 del 25 de septiembre de 2003, MP Gustavo Aponte Santos.

12. “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, distrito capital, y se expiden otras disposiciones.”

13. “Por el cual se dicta el régimen especial para el distrito capital de Santafé de Bogotá.”