Concepto 955 de 2002 SDHBOG
CONCEPTO 955 DE 2002
(julio 30)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SECRETARÍA DE HACIENDA DE BOGOTÁ
| Para: | Funcionarios Dirección Distrital de Impuestos |
| De: | MAGDA CRISTINA MONTAÑA MURILLO Subdirectora Jurídico Tributaria |
| Tema: | Industria y Comercio |
| Subtema: | Aplicación de la sentencia C-245 de 2002, con la cual se declaran inexequibles los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000. |
De acuerdo con el Artículo 19 del Decreto Distrital 270 de 2001, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección de Impuestos Distritales,
PREGUNTA
¿Cuál debe ser la aplicación de la sentencia C-245 de 2002, mediante la cual se declaran inexequibles los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000? Respecto de:
- Si la administración en vigencia de la Ley 633 de 2000, expide un acto administrativo en el cual se sanciona por no declarar a una de las entidades amparadas por las normas interpretadas con autoridad, por años anteriores a la vigencia de la Ley ¿debemos entender que esos actos administrativos son legales y por ende válidos?.
- Si la administración en vigencia de la Ley 633 de 2000, expide un acto administrativo en el cual se sanciona por no declarar a una de las entidades amparadas por las normas interpretadas con autoridad, por períodos comprendidos entre la vigencia de la Ley 633 y la declaratoría de inexequibilidad de los artículos 93 y 121 de la misma ¿debemos entender que esos actos administrativos son legales y por ende válidos?.
- Hechos ocurridos con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000, la administración profiere actos administrativos tendientes a conseguir el cumplimiento de la obligaciones tributarias de períodos posteriores a la declaratoria de inexequibilidad.
RESPUESTA
Con la sentencia C-245 del 9 de abril de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, La Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2002 (Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial), y que al tenor establecían.
“Artículo 93. Interpretase con autoridad el texto del literal d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en el sentido que se entiende incorporada en dicha norma la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen los Organismos del Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los fines del artículo 67 de la Constitución Política y los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política.
Artículo 121. Interprétase con autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la Ley, por la Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades Administrativas especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones administrativas, no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de industria y comercio.”
Tuvo en cuenta la Corte Constitucional en la sentencia referida como principal argumento que los artículos en comento se excedieron en su interpretación (art. 93) o no obedecían a una interpretación de una norma anterior (artículo 121), veamos:
Sobre el artículo 93 de la Ley 633 de 2000:
“A su turno, la norma que se refiere como interpretada dice:
“Artículo 39. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:
1. (...).
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
(...)
"d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud;”.
El artículo 93 demandado, como bien lo señalan algunos de los intervinientes, se encarga de armonizar el contenido de una prohibición tributaria ya existente que impedía el cobro del impuesto de industria y comercio respecto de las actividades desarrolladas por “los establecimientos educativos públicos” y “los hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud”, a las nuevas realidades normativas existentes a partir de la expedición de la Constitución de 1991 y de las leyes y decretos que desarrollan tanto el servicio nacional de educación como el sistema nacional de seguridad social en materia de salud (artículos 48, 49 y 67 C.P.). Dichas regulaciones, entre otras cosas, identifican el tipo de actividades que materializan la garantía de los derechos a la educación y a la salud, los sujetos llamados a cumplirlas y la naturaleza de los ingresos que se reciben como contraprestación a los servicios brindados.
A pesar de que dicho precepto señala con claridad el texto legal que es objeto de interpretación (el literal d. del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983) y la manera como la prohibición allí contenida al escenario normativo actual en el sector educativo y de la salud (incluyendo otro tipo de actividades e ingresos a los que tampoco se les aplica el impuesto de industria y comercio), la labor desarrollada por el legislador no se limita a precisar el contenido de una disposición jurídica sino que amplía sus alcances a nuevos eventos. Por ello, a pesar de que se trata de una norma que guarda una relación material próxima con los asuntos regulados por el precepto que dice interpretarse, agrega contenidos no comprendidos dentro del ámbito de la norma anterior, de manera tal, que se convierte en una nueva disposición que no cumple con las características de una norma interpretativa.
En efecto, “las actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen los Organismos del Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los fines del artículo 67 de la Constitución Política, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política”, que son los elementos a los que ahora se extiende la prohibición de cobrar el impuesto de industria y comercio, no se agotan en las labores que cumplen los “establecimientos públicos educativos” y los “hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud” (como lo establece el literal d. del artículo 39 de la Ley 14 de 1983).
De este modo, el artículo 93 crea una prohibición al cobro del impuesto de industria y comercio que recae sobre actividades diferentes a las contempladas originalmente en la norma que supuestamente se interpreta, esto es, las actividades de apoyo fomento y promoción que cumplen los organismos del Estado (y no sólo los establecimientos públicos educativos); incide en recursos a los que no se refería la norma interpretada (como los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas); y afecta a sujetos diferentes a los que inicialmente cobijaba las prohibiciones del artículo 39, numeral 2, literal d. de la Ley 14 de 1983 (los organismos del Estado que prestan el servicio de educación y las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social). En este orden de ideas, hay una diferencia sustancial entre la norma interpretada y la interpretativa, puesto que mientras el eje normativo que identifica a la primera giraba alrededor de la definición de sujetos específicos, el artículo 93 de la Ley 633 de 2000 incluye dentro del campo de cobertura de tal prohibición a actividades y recursos que tampoco serán gravados por dicho concepto y adiciona nuevos sujetos obligados a pagar el gravamen.
Por estas razones, la definición de la naturaleza interpretativa del artículo 93 de la Ley 633 de 2000 es inexequible, pues cuando el legislador desconoce los requisitos que ha de cumplir una disposición que dice interpretar con autoridad otro precepto legal vulnera el contenido del artículo 150, numeral 1, mediante el cual se le encomienda al Congreso hacer las leyes y, a través de ellas, interpretar otras disposiciones legales.
Por su parte sobre el texto del artículo 121 de la Ley 633 de 2000, consideró:
“Sin embargo, el artículo 121 de la Ley 633 de 2000 se formula como una interpretación auténtica por parte del legislador que, tal y como se constata de la simple trascripción de la norma, no cumple con la primera de las características que se predica de una norma interpretativa -en los términos ya aludidos-, esto es, el señalamiento de la norma concreta que se interpreta. Así, los términos en los que el legislador intenta interpretar con autoridad la naturaleza de las actividades que desarrolla la Nación, los establecimientos públicos, las superintendencias y las unidades administrativas especiales del nivel nacional no aluden a ninguna disposición específica sino a una expresión genérica (“conforme a la ley”) que está contenida en múltiples disposiciones.
Esta primera falencia hace imposible verificar si el artículo 121 demandado cumple con los demás requisitos para que una norma tenga la naturaleza y los efectos de las leyes interpretativas. No es posible determinar, entonces, si el significado de dicho artículo se encuentra comprendido dentro del ámbito de una norma anterior, ni si éste agrega elementos nuevos al régimen preestablecido.
Lo que está en juego en eventos como éste es el cumplimiento del principio de racionalidad mínima en el que debe fundarse el proceso de expedición de una ley.
La exigencia de racionabilidad mínima dentro del proceso legislativo es un principio al que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ya ha hecho referencia en múltiples oportunidades mediante se garantiza, entre otras cosas, que en la expedición de una ley se cumplan con todos los debates señalados en las Constitución (v.g. Sentencia C-222 de 1997); se permita la libre deliberación por parte de todos los congresistas (v.g. Sentencia C-031 de 1993) y las decisiones tomadas versen sobre materias plenamente conocidas por todos los integrantes de la corporación respectiva (v.g. Sentencia C-760 de 2001). En el presente caso, era necesaria la referencia a las normas específicas que son objeto de interpretación, requisito que guardaba relación, por lo menos, con la identificación de las disposiciones que definen las actividades sobre las que recae el impuesto de industria y comercio (artículos 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983 ). De este modo, si el Congreso decide hacer uso de la facultad de interpretación legal que le otorga la Constitución (numeral 1 del artículo 150 C.P.) debe tener pleno conocimiento de los efectos que su decisión produce respecto de las normas que interpreta. Esto resulta aún más necesario cuando se trata de la interpretación, no del sentido normativo de una disposición determinada, sino tan sólo de uno de los elementos que definen la aplicación de un sistema general de regulación en este caso del tipo de hechos gravables. Sólo de esa manera se precisan las consecuencias de la decisión tomada por el legislador y se define el campo de aplicación de la misma por parte de todos los operadores jurídicos, evitando la expedición de normas que, antes que esclarecer el contenido de otras que se juzgan imprecisas, presentan nuevas dificultades interpretativas por la falta de especificidad con la que refieren su objeto.
Sin embargo, cabe preguntarse si el artículo 121 es una norma que interpreta el objeto del impuesto de industria y comercio y no un artículo específico del régimen de dicho tributo. En otras palabras, si lo que hace la norma en cuestión es definir actividades que por ser administrativas no están incluidas dentro del objeto de todo el régimen de un impuesto que grava las actividades industriales y comerciales. Tal conclusión no es de recibo, pues, en este evento, no se está proponiendo ninguna interpretación del objeto sobre el que recae el impuesto de industria y comercio sino que está creando una nueva prohibición no contemplada en los artículos 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983 y, por esta vía se agrega un nuevo elemento al régimen anterior lo cual destruye la naturaleza interpretativa de tal disposición. La finalidad de las leyes interpretativas es otorgar claridad a normas legales oscuras o que presentan diferentes posibilidades de aplicación, no ampliar o restringir su campo de aplicación, pues sin desconocer la utilidad y conveniencia que la norma cuestionada pueda reportar en el diseño del sistema tributario, en este caso crea una disposición autónoma con contenido diverso”.
Considera la Corte respecto del principio de inseparabilidad del contenido normativo de una norma interpretada con autoridad (Interpretación auténtica), que para que una norma se entienda interpretativa de otra debe tener una relación directa de conexidad entre las mismas(1), sin que se llegue a desbordar introduciendo parcialmente nuevas disposiciones al texto original al tratar de interpretar como ocurrió en el caso en estudio (art. 93)(2), o más aún, introducir de manera total disposiciones que ni siquiera estaban previamente enunciadas en una disposición en específico, puesto que la interpretación auténtica se efectúo sobre el supuesto de efectuarse conforme a la Ley, sin aportarse ni siquiera un marco material sobre el cual apoyarse, siendo el correcto proceder del legislador en estos casos en los que se busca interpretar con autoridad (interpretación auténtica) para darle certeza al derecho y seguridad jurídica a los operadores del mismo.
La Corte Constitucional ha sentado posición jurisprudencial sobre el tema, por lo cual nos permitimos transcribir apartes de diferentes jurisprudencias que tienen que ver con el asunto inexámine, veamos:
JURISPRUDENCIA. "...aunque la atribución de interpretar las leyes no puede confundirse con ninguna de las funciones que se ejercen por medio de las disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, en virtud de la interpretación con autoridad -que es manifestación de la función legislativa- el Congreso dispone por vía general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido.
Si ello es así, la ley interpretativa -como también acontece con la que reforma, adiciona o deroga- está sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite legislativo, términos especiales, entre otros, según la ley de que se trate. (Subraya la Corte).
En otras palabras, la interpretación toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentrañar su sentido por vía de autoridad"(3).
JURISPRUDENCIA: “De modo que el Congreso no puede, so pretexto de interpretar una ley anterior, crear otra nueva y diferente, pues si de la esencia de la norma interpretativa es su incorporación a la interpretada para conformar con ella una sola y única regla de derecho cuyo entendimiento se unifica cuando con autoridad el legislador fija su alcance, se reputa haber regido siempre en los mismos términos y con igual significado al definido en la disposición interpretativa.
Y, por supuesto, si de lo que se trata en verdad es de impartir un mandato que en su fondo -con independencia del título que se le asigne- es distinto del que venía rigiendo, tendría un carácter retroactivo y modificaría, en contra de la Constitución, situaciones jurídicas que ya se habían consolidado a la luz de la normatividad precedente.”(4)
JURISPRUDENCIA: “Según lo establece el artículo 150 de la Constitución Política 'corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. interpretar, reformar y derogar las leyes'(...)
La interpretación que allí se menciona es la denominada legal o auténtica o la también llamada de autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y el alcance de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicación. Corresponde ejercerla al Congreso de la República con fundamento en la cláusula general de competencia, según el canon constitucional mencionado, y jurisprudencialmente se le han fijado las siguientes características(5):
"En oportunidades el legislador en el marco de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior, se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores. En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso, produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de suerte que en relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el titular que expidió la ley anterior y el que luego la interpreta. De este modo se respeta el sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de las funciones del órgano legislativo".
"En líneas generales, adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance. En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior".
"Ya esta Corte ha expuesto que una ley interpretativa sólo puede tener ese carácter, quedando imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente”.(6) (Se subraya)
JURISPRUDENCIA “10. La Constitución contempla como facultad propia del Congreso la de "interpretar las leyes". Por su parte, el Código Civil señala que "la interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, sólo corresponde al Legislador" (art. 25). En este evento debe asumirse que "las leyes que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas en estas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias ejecutoriadas en el tiempo intermedio" (CC art. 14).
La justificación usual de las leyes interpretativas se vincula a la existencia de interpretaciones contrastantes en torno a la ley interpretada o a las disputas que puede llegar a causar, cuando no es el mismo legislador que al socaire de una interpretación busca modificar su formulación o concepción originales. En estricto rigor, más que un fenómeno puramente intelectivo orientado a la cabal comprensión de un determinado texto de conformidad con las técnicas interpretativas tradicionales y el método lógico, la ley interpretativa pone de presente una específica manifestación de voluntad normativa que no clausura el proceso normal de interpretación jurídica, pues, a su vez, ella no escapa a ser objeto de interpretación.
Justamente el carácter retroactivo de la ley interpretativa - que permite que se entienda incorporada a la ley interpretada - depende de su naturaleza declarativa, la cual puede deducirse de la coincidencia material y lógica de las dos normas. Sí, en cambio, la ley interpretativa es innovativa, no susceptible de ser incluida razonablemente en ninguna de las lecturas posibles de la ley precedente, será en todo caso válida y regirá a partir de su sanción y podrá reformar o derogar otras leyes y materias, entre ellas la presuntamente interpretada, pero no podrá tener efecto retroactivo.”(7) (subraya ajena a texto)
JURISPRUDENCIA. “Ahora bien: que la segunda por ser interpretativa se entienda incorporada a la interpretada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Código Civil, tiene plena validez sólo respecto del contenido material de sus preceptos pues en realidad la ley interpretativa conforma con la interpretada una sóla unidad en lo sustancial, y ésto se debe a que sus normas están destinadas única y exclusivamente a aclarar el sentido y alcance de las disposiciones de la ley anterior cuyo texto era ambiguo o dudoso, más no a crear nuevos derechos. De ahí que se haya dicho que la ley interpretada por el legislador "debe tener la misma fuerza que si desde un principio hubiese sido promulgada en la forma en que ha sido interpretada", y con esa concepción jurídica habrá de aplicarse a todos los casos que aún no se hayan resuelto.(8)
Como conclusión sobre el punto tenemos que si bien puede el legislador efectuar interpretaciones auténticas a normas dictadas con anterioridad, las mismas deben versar sobre una norma en particular, y que con esa interpretación se busque claridad y seguridad jurídica a los operadores del derecho.
Ahora bien, adentrándonos dentro de nuestros interrogantes entraremos a analizarlos uno a uno apoyados en el mismo texto de la sentencia en estudio:
1. Sobre la aplicación de las disposiciones declaradas inexequibles para períodos gravables anteriores a la expedición de la norma (Ley 633 de 2000) consideró la Corte Constitucional:
“En segundo lugar, otorgarle efectos retroactivos a la declaración de inexequibilidad de las expresiones que referían la naturaleza interpretativa de los artículos acusados afectaría gravemente otros derechos y principios constitucionales. Quien se encontrara en algunas de las hipótesis señaladas por los artículos acusados tendría, por gracia de los efectos retroactivos de la decisión de la Corte, derecho a pedir el reembolso de lo pagado, circunstancia que no sólo ha sido ordenada por la Corte en casos excepcionales de perjuicio al contribuyente surgidas de manera sorpresiva, desconociendo situaciones consolidadas, sino que se convertiría en una abierta intromisión aún más gravosa en la autonomía de los municipios, pues se tendría que ordenar el reintegro de una serie de sumas que entraron a formar parte de los fiscos locales como resultado de una norma nacional que se presumía constitucional."
(...)
Al declararse la inconstitucionalidad de la naturaleza interpretativa de las normas demandadas, es preciso determinar los efectos de la presente sentencia puesto que el contenido material de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 no se entiende incorporado a las normas anteriores que decían interpretar y, por lo tanto, son preceptos cuya aplicación se inició de conformidad con las reglas generales desde la puesta en vigencia de la Ley 633 de 2000 y, así, sus consecuencia jurídicas se producen en un momento distinto al de la ley supuestamente interpretada”.
Así mismo sobre la aplicación retroactiva de las normas tributarias, vulnerando situaciones consolidadas, ha considerado:
JURISPRUDENCIA: “Pero, según lo preceptúa el artículo 3o de la Carta, todo poder público se ejerce en los términos que la Constitución establece, lo cual significa que, aún siendo competente un órgano o funcionario para proferir un cierto acto, la validez de éste se halla supeditada a su conformidad con las prescripciones constitucionales.
En este caso la retroactividad del impuesto riñe abiertamente con los mandatos contenidos en los artículos 363, inciso 2o, y 338, inciso 3o, de la Constitución de 1991 que dicen:
Artículo 338.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo".
"Artículo 363.
(...)
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad".
Aplicadas estas normas a la materia que se examina resulta ser palmaria su oposición, ya que, según atrás se expone, la base del impuesto creado es el resultado de hechos ocurridos durante el periodo tributario de 1991 que concluyó el 31 de diciembre de ese año, mucho antes de la fecha en la cual comenzó la vigencia de la Ley 6a. de 1992. Fue, entonces, violado de modo flagrante el inciso 3o del artículo 338 de la Constitución. A la luz de esta disposición, la contribución ordenada no podía ser aplicada sino a partir del periodo que principió a contarse el 1o de enero de 1993.
La norma tributaria en este caso fue claramente retroactiva, en cuanto operó respecto de situaciones ya consolidadas, desconociendo lo estatuido en el artículo 363, inciso 2o, de la Carta Política.
El fundamento jurídico de las aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es otro que el criterio de justicia, preconizado por la Constitución desde su Preámbulo. Como en el caso de la imposición de sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes cubre situaciones o hechos que ya están fuera de su control y previsión. En tal caso, si el no pago del impuesto es castigado, como es normal que ocurra y como en efecto sucede con el impuesto de que aquí se trata, la persona resulta condenada injustamente, lo cual quebranta postulados básicos de todo sistema jurídico.
Téngase presente el mandato contenido en el artículo 95, numeral 9o de la Constitución, a cuyo tenor es deber de la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, pero "dentro de conceptos de justicia y equidad".
Lo dicho es suficiente para concluir la inconstitucionalidad de la contribución aludida.
Así, pues, será declarado inexequible el artículo 17 de la Ley 6a. de 1992 y también lo serán los artículos 16 y 18 de la misma que, aunque no encaminados a imponer el tributo, están unidos a aquel inescindiblemente pues contemplan la autorización al Ejecutivo para emitir los títulos de deuda pública por el monto total de las inversiones forzosas calculadas y las normas de control y sanciones relativos a la obligación hallada inconstitucional. (...)(9)
De la decisión jurisprudencial se establece que dar aplicación retroactiva por la presunta interpretación con autoridad que efectúo el legislador y concatenar la norma declarada inexequible con la Ley 14 de 1983, no es viable, pues precisamente el contenido material de los artículos 93 y 121 de la ley 623 <SIC>no debe entenderse como incorporado a las normas anteriores (Ley 14 de 1983), teniendo entonces como conclusión que descartada la interpretación auténtica los efectos de las normas declaradas inexequibles en estricto sentido de justicia sólo tuvieron aplicación a partir de su puesta en vigencia y durante el término de la misma, pensar de forma diferente sería intrometerse de manera gravosa dentro de las autonomías municipales creándoles por consiguiente diferentes tipos de perjuicios jurídicos y económicos.
Es decir que si la administración actuó sancionando por perídos gravables anteriores a la vigencia de la Ley 633 de 2000, basada en la aplicación de la Ley 14 de 1983, su proceder es totalmente válido y de hecho las actuaciones generadas por tal concepto, revestidas totalmente de legalidad.
2. En cuanto a la aplicación de las disposiciones contenidas en las normas declaradas inexequibles durante la vigencia de las mismas y hasta su declaratoria de inexequibilidad consideró la Corte Constitucional.
“La Corte no desconoce que al declarar que los artículos acusados no constituyen interpretación auténtica de ningún otro texto le quita a tales disposiciones efectos jurídicos retroactivos como suele ocurrir con las normas interpretativas, en la medida en que “por medio de las disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador”. Este hecho hace que ahora, cuando la Corte justamente constata que los artículos acusados no constituyen interpretación auténtica de ninguna otra norma, pero sí regulan de manera autónoma determinados asuntos, tenga que referirse a aquellos casos en los que, en virtud de la puesta en vigencia de los artículos 91 y 121 de la Ley 633 de 2000 (tal y como fueron expedidos originalmente por el legislador) entidades públicas y privadas actuaron en concordancia con tales determinaciones y, por ejemplo, dejaron de pagar impuestos respecto de hechos gravables a las que se les aplican las prohibiciones ya referidas.
Estos eventos, plantean la necesidad de decidir: ¿cuáles son los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de una norma que, no obstante, ha producido efectos desde el momento de su expedición? Sobre el particular, de acuerdo con al artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias de esta Corte “sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
La Corte considera que la respuesta a tal interrogante está determinada nuevamente por las circunstancias concretas del caso, que, en esta oportunidad, al considerar la finalidad específica de las disposiciones acusadas y la necesidad de proteger el principio de confianza legítima que rige las relaciones entre la administración y los administrados determinan que la decisión adoptada en esta providencia produzca efectos profuturo.
En primer lugar, el principio de confianza legítima pretende proteger a las personas frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades, o evitar que sean ellos quienes deban sufrir las consecuencias de los errores en los que incurren aquéllas pero que estaban amparadas por la presunción de constitucionalidad o de legalidad. Se trata, entonces, de situaciones en las cuales la persona no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable. No obstante, si tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En esta oportunidad, precisamente, los artículos demandados dieron origen a una serie de actos de contribuyentes en el convencimiento de estar actuando, conforme a la ley y a la Constitución. Por ello, los efectos fiscales, respecto de períodos pasados, que pueden seguirse de la declaratoria de inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 no deben ser asumidos por los contribuyentes.
(...)
De otra parte, todos aquellos que dejaron de pagar el impuesto amparados por la existencia de una prohibición contenida en una norma interpretativa que es declarada inexequible, tendrían que cancelar las sumas que dejaron de pagar, con las consecuencias que ello tendría en los montos de los recursos disponibles para la prestación de los servicios de salud, de educación y de las funciones administrativas desarrolladas por ciertas entidades nacionales del Estado, que se verían necesariamente disminuidos por la imposición retroactiva del impuesto de industria y comercio. Ello, a su turno, incide en la prestación de servicios mediante los cuales se propende el goce efectivo de derechos constitucionales.
Por estas razones, la presente sentencia no le restará a las normas demandadas el efecto retroactivo que éstas tenían en virtud de haberse calificado a sí mismas como disposiciones interpretativas.”
Considera la Corte, que los cambios normativos bruscos no deben en forma alguna perjudicar a los contribuyentes, basa su tesis en afirmar que muchos de estos contribuyentes obrando bajo el principio de la confianza legítima, ya que consideraban que sus actuaciones se enmarcaban dentro del marco constitucional y legal procedieron a dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en las normas declaradas inexequibles, y por ende, al entrar a modificar la Corte el derecho sobre el cual se versaba la posición de estos contribuyentes durante este espacio de tiempo en el cual rigieron los artículos en comento, haría que estos contribuyentes incurrieran en faltas a las disposiciones fiscales, con graves consecuencias para sus intereses como lo es el tener que tributar lo dejado de cancelar, sumado a las correspondientes sanciones e intereses moratorios que la supuesta omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de tipo formal y sustancial les acarrearía.
Por lo tanto, debe la administración reconocer que las actuaciones efectuadas por los contribuyentes al amparo de las normas inexámine por los períodos gravables ocurridos durante su vigencia, tienen efectos de tipo jurídico, y por lo tanto no le es viable proceder a efectuar programas de fiscalización tendientes a cobrar impuestos dejados de cancelar, por los períodos gravables ocurridos desde el 29 de diciembre de 2000, hasta el 16 de mayo de 2002, fecha de publicación de la sentencia de inexequibilidad.
3. Por último, sobre los efectos a futuro luego de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000, consideró la Corte Constitucional:
“En el presente caso, la separación del precepto normativo que define el carácter interpretativo de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 y el contenido mismo de dichas disposiciones no es posible, pues existe un propósito legislativo expreso por ampliar el campo de las prohibiciones existentes al cobro del impuesto de industria y comercio que sólo resulta comprensible en el contexto de la interpretación auténtica que intentó hacer el Congreso de la República, es decir, su comprensión depende necesariamente del contenido de las normas que se dicen interpretativas.
Además, en el caso del artículo 93 demandado la separación normativa resulta gramatical y lógicamente imposible, como se desprende de la simple lectura de la norma.
Por estas razones, la declaración de inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 se extiende necesariamente a la totalidad de los artículos demandados.
En este orden de ideas, la Corte procederá, con fundamento en las consideraciones contenidas en los apartados 3.1. y 3.2. de esta sentencia, a hacer la integración normativa y a declarar la inexequibilidad del artículo 93 de la Ley 633 de 2000.
En segundo lugar, y por las razones contenidas en los apartados 3.1. y 3.3 de este fallo, se procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 121 de la Ley 633 de 2000.
Para dar respuesta a este punto debemos observar el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administración de Justicia)
“ARTÍCULO 45. Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del articulo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.”
Del texto de la norma transcrita se aprecia claramente que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad operan hacía el futuro, salvo que la misma Corte disponga lo contrario como es el caso en comento, en donde a pesar de la declaratoria total de las normas acusadas consideró la Corte válido proferir aclaración de sus efectos, hacía el pasado como se trató en los puntos anteriores, en especial en el punto b) de la presente.
"(..) los efectos de un fallo, en general, y en particular de los de la Corte Constitucional en asuntos de constitucionalidad, se producen sólo cuando se ha terminado el proceso, es decir, cuando se han cumplido todos los actos procesales. En otras palabras, cuando la providencia está ejecutoriada.
(...) la propia Constitución no se refirió a los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad, limitándose a declarar en el inciso primero del citado artículo 243, como se indicó, que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada. Pero, bien habría podido la Asamblea Constituyente dictar otras normas sobre la materia. No lo hizo porque, en rigor, no eran necesarias.
Pero, fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de éste?. Únicamente a la propia Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica.
En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad.
Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel(10).
Por su parte, en cuanto hace referencia a la aplicación de los artículos declarados inexequibles hacía el futuro, vale la pena precisar que la corte no hizo ningún tipo de aclaración sobre inexequibilidad temporal o condicionada, y que entonces los efectos hacía el futuro del fallo de inexequibilidad, son plenos, es decir que a partir de la declaratoria de inexequibilidad cesan por completo hacía el futuro los efectos de las normas declaradas inexequibles, al haber desaparecido estas disposiciones del ordenamiento jurídico Colombiano como consecuencia de la declaratoria.
“La declaración de inexequibilidad de una disposición o de un ordenamiento legal se traduce en su inejecutabilidad. La inexequibilidad equivale al retiro o desaparición del ordenamiento positivo de la disposición o disposiciones violatorias de la Constitución. Dichos fallos al igual que los de exequibilidad son de carácter general, obligatorio, erga omnes y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, la cual puede ser absoluta o relativa, según la decisión que adopte este tribunal.”(11)
Cordial saludo,
MAGDA CRISTINA MONTAÑA MURILLO
Subdirectora Jurídico Tributaria
1. Corte Constitucional Sentencia C-424 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, Citada en el texto de la sentencia: “Adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance. En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior”
2. Corte Constitucional Sentencia C-424 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, Citada en el texto de la sentencia “En oportunidades el legislador en el marco de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior, se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores. En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso, produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de suerte que en relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el titular que expidió la ley anterior y el que luego la interpreta. De este modo se respeta el sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de las funciones del órgano legislativo”
3. Corte Constitucional, Sentencia C-270 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
4. Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara.
5. Corte Constitucional, Sentencia C-877 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonel
6. Corte Constitucional, Sentencia C-270 de 1993, M.P: José Gregorio Hernández Galindo
7. Corte Constitucional, Sentencia C-301 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
8. Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz
9. Corte Constitucional, Sentencia C-149-1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
10. Corte Constitucional, Sentencia C-113 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.
11. Corte Constitucional, Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
